财政危机与治理转型：清末民初地方税制改革中的官绅商博弈（1900-1927）

前言

1900-1927 年间，中国正处于从传统王朝向现代民族国家转型的关键时期，清末民初的财政危机与治理转型相互交织，地方税制改革成为官府、绅士与商人三方博弈的重要舞台。这一时期的财政危机主要表现为：传统田赋制度因土地兼并和征收腐败而收入锐减；厘金制度虽在短期内为地方政府提供了巨额财政收入，但其重复征收、税率混乱的特点严重阻碍了商业流通；关税自主权的丧失导致地方政府无法通过关税获取足够财政资源。面对这一复杂局面，清政府与北洋政府试图通过税制改革实现财政治理的现代化转型，但改革过程中始终面临着官府、绅士与商人三方的激烈博弈。

地方税制改革的核心矛盾在于中央集权与地方自治的冲突，以及传统税收模式与现代税收理念的碰撞。在厘金改革方面，地方官员与士绅通过包征制度形成利益共同体，而商人则通过商会组织化抵制；在关税自主权争夺中，地方政府试图通过自设机构征税，中央政府则希望通过与列强谈判收回关税主权；在盐税制度转型上，徽商与晋商等传统商帮因利益冲突形成分化，地方官员在中央政策与地方商帮利益间摇摆不定。这些博弈不仅影响了税制改革的进程与效果，也深刻塑造了清末民初的财政治理格局。

1 文献综述

清末民初（1900-1927），深重的财政危机成为推动国家治理转型的核心动力，而地方税制改革则是这一转型进程中官（中央与地方政府）、绅（地方精英）、商（新兴工商业者及金融资本）三方力量激烈博弈的关键场域。晚清以来，传统以田赋为主的财政收入体系在巨额军费、赔款（尤其是甲午、庚子）及新政开支的重压下濒临崩溃，迫使官方另辟财源，厘金等工商税种应运而生，却因其征收扰商病民被称为“恶税”，并导致地方财权扩张与中央集权瓦解（钟芳根，2024；阮钰，2023）。这场财政危机，既是王朝衰落的表征，也成为倒逼清廷及后继的北洋政府尝试财政体制现代化改革，特别是探索央地财政分权的直接动因（游凤，2024）。清廷在清末新政中力图重构央地关系，如热河地区通过财政机构改革、税收制度调整及建立预算制度，并在民国初年推进国地税划分、设置财政分厅及专款制度，以完成与全国财政体制的一体化，此过程虽以中央财政集权为主导，但地方财政自给的困境也促使其争取事权与财权的分权（苏艳博，2025）。然而，改革实践困难重重，清末民初的国家预算制度因“分科”混乱（层级参差、“一官一款”、科目密集）而沦为影响施行的“隐秘桎梏”（王梅，2022）。在此背景下，地方税制改革绝非单纯的政府行为，而是嵌入了复杂的社会权力网络，引发了官、绅、商三方的深度博弈。官商博弈尤为凸显：厘金征收成为官商矛盾的焦点，其扰民特性引发商人团体持续抵制，成为推动“裁厘改统”的重要力量（阮钰，2023）；金融机构如交通银行成为争夺要地，官股（政府）与商股（以江浙财团为核心）围绕控制权展开长期拉锯，商股虽一度凭借联合取得经营权，最终仍难敌国家金融统制（陆卫军、陈谦平，2025）；币制改革则深陷国际因素裹挟与国内政府、钱庄、银行等利益集团博弈的困境（熊昌锟，2023；中国人民银行课题组，2021）。官绅博弈则体现在地方层面：面对财政压力与市政需求，地方官府有时需依赖或与绅商合作，如上海县城依托地方公益传统和精英势力，通过市政机构征收捐税、管理公产，形成了近代城市财政雏形，绅商由此分享了部分财政权力（刘雅媛，2022）；而“戏捐”等税目的征收则体现了官府“寓禁于捐”的传统思维与地方势力的互动（或妥协），但高额负担同样引发对抗（延保全、林燊，2024）。绅商群体本身兼具“绅”的地方治理参与诉求与“商”的经济利益考量，在税改中扮演着矛盾的双重角色，既是新税承担者和抵制苛捐的组织者，也是地方市政建设的推动者（刘雅媛，2022；阮钰，2023）。这一时期的税制改革及其博弈，深刻反映了在传统秩序崩塌、现代国家构建起步之际，财政危机如何驱动治理转型，以及国家权力、地方势力与新兴社会经济力量在重构财政秩序过程中的复杂互动与角力。

2 财政危机的形成与演变

传统税制面临的困境 清末民初的财政危机是多重因素共同作用的结果，既有外部战争赔款的压力，也有内部财政制度的结构性缺陷。传统税制的崩溃主要表现在田赋征收腐败、厘金制度混乱以及关税主权丧失三个方面，这些因素相互交织，共同加剧了清政府的财政困境。

田赋作为中国传统社会最主要的税收来源，其征收制度在清末已严重扭曲。土地兼并导致大量土地脱离税收体系，而田赋征收中的腐败问题则进一步加剧了财政虚耗。在安徽、四川等地，地方官员通过 " 包征 " 制度将田赋征收权委托给里书、册书等地方代理人，这些代理人往往利用职权中饱私囊。例如，当涂县有 " 直书 " 六千余人，还有催粮吏上千人，他们 " 全靠各种 ' 陋规 ' 为生 "，导致大量钱粮被侵吞。南陵县的田赋征收人员每年收取的工食等费和" 规费" 加起来超过两万五千元，繁昌县的征收人员更是 " 垄断了田赋征收的所有环节 "。这种腐败不仅使清政府的田赋收入大幅减少，还导致 " 权贵地主想方设法少纳税，普通百姓却被敲诈勒索"，形成了严重的社会不公。

厘金制度作为清政府镇压太平天国运动时创立的临时筹款方式，因其灵活性和高效性而迅速在全国推广，但最终却演变成阻碍商业发展的 " 恶税 "。厘金的特点是 " 划地界设关卡，五里一卡，十里一局 "，在商品的产、运、销三个环节同时征收，且税率不统一，各地差异巨大。湖北厘金创立之初，胡林翼、官文制定的税率为 " 约计货物可售钱一千者，酌定抽厘金十二文 "，但各地方分局、大卡税率并不统一。例如，樊口水卡的税率在王家璧任职时为米每石抽取二十文，煤炭每石抽取三文，而汪东园接任后则将税率提高到米每石抽取五十文，煤炭每石二十文。这种混乱局面 " 势必造成 ' 商贾闻而裹足，后难继也 ' 的局面，严重影响厘金收入"。

关税主权的丧失是清末财政危机的另一重要表现。随着《天津条约》的签订，外国商品在中国境内享有免税特权，而中国货物则需缴纳子口税，这一制度严重削弱了地方政府的财政能力。子口税制度规定，外国商品在缴纳进口正税后，可在全国范围内自由售卖，无需再纳他税；而中国货物则需缴纳从通商口岸到内地的子口税。这种制度安排导致 " 厘金收入大幅减少，地方当局就采取征收落地税或销场税等内地税作为抵偿 "。然而，地方政府的这种做法遭到外商强烈反对，他们认为 " 名为抽中国商人之厘金，实则不特抹杀条约之效力，更强加一层过重之负担于遵守条约之商人 "。这种关税主权的丧失，使清政府无法通过关税获取足够财政资源，加剧了财政危机。

3 地方税制改革的具体内容与特点

面对财政危机，清政府与北洋政府试图通过税制改革实现财政治理的现代化转型。地方税制改革主要包括厘金改革、关税自主运动和盐税制度转型三个方向，这些改革在地方层面呈现出不同的特点与效果。

厘金改革是清末民初地方税制改革的重点。清政府曾多次试图整顿厘金制度，如咸丰九年命令各省归并零星厘卡，同治三年副都御史全庆奏请裁厘，但均遭到地方官员反对。地方官员如湖广总督官文、封疆大吏郭篙熹等认为厘金是地方政府的重要财源，不应裁撤。民国初年，部分地方政府如浙江、福建、江苏等地，都曾宣布停征厘金或将其改为货物税，但中央政府却因财政压力而密令各省继续征收厘金。1912 年召开首届全国工商会议，合并提出 " 实行免厘加税 " 等议案，1913 年北洋政府正式提出裁厘加税意见，1914 年将原有厘金改办产销税。然而，1919 年北洋政府在凡尔赛和会上承诺裁厘，决定改厘金为统税，遭到地方政府抵制。1925 年的关税特别会议上，北洋政府发表裁厘宣言，承诺于 1929 年 1 月 1 日之前完成裁厘，但最终因各地军阀把持地方财政而失败。直到1931 年，南京国民政府才最终废除厘金制度。

关税自主运动是清末民初另一重要税制改革方向。北洋政府从成立之初就积极争取关税自主权，从 1917 年的国定进口税则开始，经历了巴黎和会、华盛顿会议、关税特别会议等艰难的谈判历程。1917 年12 月5 日，北京政府颁布了适用于无约国及交战国的《国定进口税则》，虽然无实际作用，但毕竟开启了关税自主的先河。1919 年巴黎和会上，中国代表提出关税自主权等严正要求，遭到列强拒绝，引发了中国爆发规模空前的爱国运动——五四运动。1925 年 10 月，关税特别会议在北京开幕，中国代表提出" 裁厘" 是" 关税自主" 的先决条件，遭到日本、美国等国家反对。在关税特别会议期间，国内掀起了一场声势浩大的反对关税会议召开、收回关税自主权的运动。各大学教授、学生团体、华侨等纷纷致电关税会议代表，要求北京政府无条件收回关税自主权。然而，由于列强的干预和地方军阀的抵制，关税自主权直到南京国民政府时期才基本实现。

盐税制度转型是清末民初地方税制改革的第三重要方向。清末实行票盐法，试图打破盐商垄断，但李鸿章在淮南推行循环票法，使盐商专利延续。北洋政府时期，以盐税为担保的借款引发了盐政主权争议，中央与地方在盐税管理权上形成激烈对抗。1913 年，北京政府在中央的财政部设盐务署和稽核总所分管盐政和税收，但袁世凯与英、法、德、俄、日五国银行团签订善后借款合同，以盐税为担保，导致 " 盐务稽征总所及其所属机构必须聘请外籍人员分掌盐务；征收的盐款不得存入银行团之外的银行，非经外籍任职人员签字不能提取 "，中国的盐政主权落入外人手中。1917 年以后，善后借款本息改由关税支付，1928 年国民政府始将盐税存款改存中国银行，收回盐政主权。

清末民初地方税制改革中，官府、绅士与商人三方形成了复杂的博弈关系，这种博弈既体现在中央与地方之间，也体现在地方内部不同利益集团之间。官绅商三方的博弈主要表现为地方官员与绅商的利益共同体、绅商联合抵制的组织化行动以及官府的分化策略。

地方官员与绅商通过包征制度形成利益共同体，这是清末民初地方税收管理的重要特征。在厘金征收中，地方官员将厘卡承包给商人，收取承包费，而商人则通过承包获得税收分成。例如，兰溪厘金局的承包制度中，下卡业务最忙，油水最多，承包费也最高。清光绪三十年（1904），无锡人窦镇打算到兰溪 " 承包 " 一个厘金卡，前往杭州的浙江省厘金总局交纳承包费后，再到兰溪厘金局报到，之后前往下卡接任。这种包征制度不仅为地方官员提供了额外收入，也使绅商阶层通过参与税收管理获得了政治影响力。

绅商联合抵制税制改革的组织化行动是清末民初地方税制改革的重要阻力。清末民初，商会作为新兴的社会组织，成为绅商联合抵制税制改革的重要平台。1909 年12 月，江苏商民发起了全国范围的请愿运动，希望通过" 裁厘认捐" 摆脱厘金苛扰。1910 年10 月，江苏省议会成立，第一届常会提出裁撤厘卡，商人自认缴捐。面对商民提出的反抗及认捐行为，地方官府千方百计阻挠此行。1911 年6 月，苏属商会召开联合会，规划并领导裁厯认捐事宜。然而，封建官府置商民意愿于不顾，正式在全省推行统捐。最终，商会妥协达成折衷决议：对统捐不再公开对抗，只向官府和百姓称其弊端，争取舆论同情，一并暗地加速实行认捐。这种绅商联合抵制的组织化行动，使厘金改革在多数省份受阻，仅在湖北、吉林、奉天、山西、广西、甘肃、新疆等省得到响应。

官府的分化策略是应对绅商联合抵制的重要手段。清政府和北洋政府在税制改革中，往往采取分化策略，利用地方势力之间的矛盾来削弱绅商联合抵制的力量。例如，在盐税改革中，清政府利用徽商与晋商之间的历史矛盾，通过票盐制打破徽商垄断，使晋商等地方势力获得新的发展空间。这种分化策略虽然在短期内缓解了税制改革的阻力，但从长远来看，却加剧了地方势力的割据，使中央集权更加困难。

5 清末民初地方税制改革的历史经验与教训

清末民初地方税制改革的历史经验与教训，对于理解中国财政治理现代化的路径具有重要意义。这一时期的税制改革主要面临三大挑战：中央集权与地方自治的矛盾、传统税收模式与现代税收理念的冲突、以及官绅商利益集团的博弈。

中央集权与地方自治的矛盾是清末民初税制改革的主要障碍。清末民初，中央政府试图通过分税制改革收回地方税权，但地方政府因财政依赖而强烈抵制。例如，在民二预算案编订过程中，财政部曾拟定一草案令各省照办，将大额且有保障税项划归国家，但部分省份以该草案划分原则不清、未在国会议决通过等理由进行抵制。更多省份在实际提交的预算册中撇开草案标准，按照自己主张划分国地收入，暗中抵制。财政部在汇总预算案时，对各省编送原册做大幅修改，将不符合草案规定的收入由地方提入国家预算表中。这种中央与地方在财权分配上的矛盾，最终导致税制改革难以有效推进。

传统税收模式与现代税收理念的冲突是清末民初税制改革的另一重要障碍。清末民初，西方税收理论传入中国，但传统税收模式与现代税收理念之间存在巨大鸿沟。例如，清政府曾尝试引入印花税、所得税等西方税种，但由于缺乏相应的征收机制和公众认知，最终未能有效推行。1909 年，日本小林丑三郎所著《比较财政学》中文版面世，书中介绍了世界各国最新的税种，如所得税、印花税、登录税、相续税 （ 遗产税）、消费税、烟酒税、奢侈税等。与此同时，《申报》、《东方杂志》等传媒也刊登了系列介绍消费税、奢侈品税、所得税、印花税和营业税的文章，为民众普及西方现代税收知识和推动当局的税制变革做出了积极贡献。然而，这些西方现代税种在清末民初的中国社会中，往往因缺乏相应的社会基础而难以推行。

官绅商利益集团的博弈是清末民初税制改革的第三重要障碍。清末民初，官府、绅士与商人三方形成了复杂的利益网络，税制改革往往因触动某一利益集团的利益而受阻。例如，江苏巡抚张树声奏请裁免江苏省内苏州、淞沪二厘局所抽粳、籼米厘时，遭到地方士绅的强烈反对。光绪元年，继任者吴元炳以 " 糯米杂粮同关民食，为数究属不多，且杂粮各种，又系穷苦小民凑饱充饥之需，若仍照常抽取，未免偏枯" 为由，奏请免征苏州、淞沪两厘局内苏、淞、常、镇、太仓五府州属局所抽之糯米、杂粮厘。这种地方士绅与官员的联合抵制，使厘金改革难以有效推进。

6 对当代财政治理的启示

清末民初地方税制改革的历史经验与教训，对当代财政治理具有重要启示。当代财政治理应注重分税制的制度保障、官绅商博弈的双刃剑效应以及税收结构与经济转型的匹配。

分税制的制度保障是当代财政治理的关键。清末民初，税权划分因缺乏法律约束和中央权威而陷入拉锯战，导致财政治理混乱。例如，1913 年江苏省在裁厘增税过程中督抚衙门提出举办统捐，但户部因不敢承担厘金减少导致税收骤减的责任，也不敢坚持裁厘改统。这种制度保障的缺失，使税制改革难以有效推进。当代财政治理应借鉴这一教训，通过法治化手段明确中央与地方的财权事权划分，建立稳定的财政关系。

官绅商博弈的双刃剑效应需要当代财政治理审慎应对。清末民初，地方士绅与商人通过抵制（如江苏商会抗统捐）或合作（如广东花捐承包）影响税制改革，其组织化行动（如商会请愿）可增强政策合法性，但需警惕利益集团绑架地方财政（如厘金承包腐败）。当代财政治理应鼓励多元主体参与，但同时需建立有效的监督机制，防止利益集团操纵政策。例如，可以借鉴清末民初商会的组织化特点，建立现代的纳税人协会，增强税收政策的公众参与度。

税收结构与经济转型的匹配是当代财政治理的重要方向。清末民初，间接税主导导致税负转嫁至消费者，而当代需避免类似错位，通过直接税优化调节收入分配。例如，可以借鉴清末民初关税自主运动的经验，加强税收主权的维护，避免国际税收竞争中的不利地位。同时，可以借鉴清末民初盐税改革的教训，注重税收结构的优化，使税收体系与经济结构相适应。

7 结论

清末民初地方税制改革中的官绅商博弈，反映了中国传统社会向现代民族国家转型过程中的复杂性与矛盾性。这一时期的税制改革虽然未能完全实现财政治理的现代化转型，但为理解中国财政治理的演进提供了宝贵的历史经验。

从历史经验来看，清末民初地方税制改革的失败主要源于中央集权与地方自治的矛盾、传统税收模式与现代税收理念的冲突以及官绅商利益集团的博弈。这些失败经验告诉我们，财政治理的现代化转型需要制度保障、多元主体参与以及税收结构与经济转型的匹配。

从当代启示来看，清末民初地方税制改革的历史经验对理解中国式财政治理现代化具有重要意义。当代财政治理应注重分税制的制度保障、官绅商博弈的双刃剑效应以及税收结构与经济转型的匹配，避免重蹈历史覆辙。

清末民初地方税制改革中的官绅商博弈，不仅是中国财政治理现代化的重要历史节点，也是理解中国传统社会向现代民族国家转型的关键窗口。通过对这一时期税制改革的深入研究，我们可以更好地把握中国财政治理的演进规律，为当代财政治理的现代化转型提供历史借鉴。

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