县域国土空间规划编制中的问题与优化路径研究

一、存在问题

（一）制度层面的障碍

东莞市的国土空间规划尽管已较为完善的市域总体体系，然而镇街由于并非严格意义上等同于“ 县” 的存在，致使制度设计在某种程度上与实际管理单元间呈现出错位的情形。镇街一方面受到市级及粤港澳大湾区上位规划所带来的约束，另一方面又在产业布局及建设用地等方面拥有着较高程度的自主权，这种“ 双重约束” 的状况增加了规划协调的难度。部分镇街因缺乏与市级及兄弟镇街间有效的反馈机制，使得“ 多规合一” 很容易流于形式，像产业重叠还有边界冲突等现象便由此出现。镇街间存在着明显的经济差异，并且它们的诉求各不相同，再加上缺乏跨镇的统筹安排，从而进一步加剧了目标方面的冲突及执行上的差异。

（二）技术支撑的薄弱

即便东莞从整体范畴而言，信息化水平处于较高状态，然而就镇街层面来说存在着数据标准不统一、更新进程滞后、共享过程不畅等问题。部分镇街因其技术团队薄弱，难以充分对市级信息平台加以运用，进而使得针对用地、生态、交通及基础设施等多维度数据的获取与整合在精度方面有所欠缺。面对旧改及工业园区升级和轨道交通建设等快速推进的三维建模、动态模拟连同情景预测等新技术由于尚未实现广泛普及使规划的科学性与前瞻性受到一定程度削弱。一些镇街至今依旧对传统纸质图件及静态文档存在依赖，从而难以充分满足现代规划的精细化与动态化要求

（三）协同机制的缺失

东莞处于多镇多园并行发展的国土空间规划工作，因其需在跨越自然资源及住建、交通、水利、农业与产业等领域间进行协调。然而在实践阶段里，像重大基础设施建设、生态廊道打造、产业转型推进等事项，由于行政边界划分与利益分配问题而遭遇阻碍。与此同时，跨部门的信息壁垒与职责模糊不清的状况依旧存在，使规划编制工作频繁陷入“ 多头管理且重复审批” 的困境中。另外，鉴于外来人口在当地占据较高比例，可公众参与相关渠道却极为有限，使得他们居住方面与产业需求很难有效地反映于规划内容当中，最终导致规划和现实情况出现脱节。部分镇街对于规划工作重视程度不足，过度依赖上级指令行事，缺乏主动性及内生动力，在很大程度上影响了规划的连续性及其落地成效。

二、成因剖析

（一）体制层面

东莞实行市—镇街两级管理，镇街虽在土地利用和产业发展上有较高自主权，但缺乏完整的“ 县级” 统筹职能，造成国土空间规划在体制衔接上存在短板。市级负责总体统筹与跨镇协作，镇街更重视本地经济与建设需求，二者在目标和节奏上易出现分歧。多部门条块分割下，自然资源、生态环境、住建、交通等部门各自为政，缺乏统一协调机制，导致重大项目在选址、用地、生态保护等方面冲突频发。跨镇基础设施、生态廊道、产业园区布局缺乏权威协调平台，规划的系统性与执行力受限。

（二）政策层面

作为粤港澳大湾区占据重要节点位置的东莞，因其需同步针对国家、省、市及湾区等政策展开对接工作，且这类政策的更新频率颇高并且涉及跨区域协作等方面，这便导致镇街在进行解读与执行时难度大幅增加。而且不同阶段所出台的指导意见及技术规范，它们间存在着一定程度上的差异，由此便形成了“ 政策变动速度较快然而执行却无法及时跟上” 的局面。同时，现行政策对于镇街的差异化特征关注是不充分，尤其在农村建设、旧村改造及生态保护与产业升级的空间协调等，极度缺少可操作性。尽管法律法规赋予了规划以一定程度上的权威性，但是在镇街层面来看刚性却明显不足，规划成果极易被随意地调整，进而削弱了规划原本应有的稳定性及约束力。

（三）执行层面

镇街普遍存在技术力量不足、数据积累不系统的问题，缺乏具备跨学科整合能力的高水平规划人才，影响编制质量。规划管理制度与基层治理衔接不畅，公众尤其是占比近七成的外来人口参与渠道有限，社会共识难以形成。城市更新、产业升级、重大交通等项目推进快、投资大，部分镇街为争取落地，更重视短期经济收益，忽视长期空间统筹，出现“ 先建设、后补规划” 或“ 规划束之高阁” 的情况。这种短期化思维削弱了规划的持续执行力，加大了与实际发展脱节的风险。

三、优化路径

（一）健全制度体系，强化统筹协调机制

东莞理应构建一套层次极为多样的“ 市级统筹—镇街落地—跨镇协作”制度体系，在其中市级建立要的是统一的规划管理制度，去明确各类专项规划与国土空间总体规划间所存在的关系，以推动“ 多规合一” 朝着“ 多规实一” 发生转变，而镇街在市级有力的指导下结合自身产业鲜明的特点制定出可操作性能良好的实施方案。至于像轨道交通、生态廊道及产业园区等跨镇项目，则应由市政府进行牵头从而设立协调平台，并且引入第三方展开调解，以此减少行政边界造成的利益冲突，同时还得完善相应的法规体系，通过此举提高规划的法律权威性及执行的刚性，最终保障相关成果依照法律落地实施。

（二）强化技术支撑，夯实信息化基础

依托着自身所拥有的制造业与数字经济这一良好基础，东莞需要着力于建设一个能够覆盖全市及其众多镇街的统一国土空间数据云平台，通过这一平台去达成多要素的实时更新及跨部门共享的目标。并且，要对三维建模、动态模拟及情景预测等功能展开推广工作，从而为城市更新、产业转型及公共设施布局提供科学方面的有力支撑。针对镇街在技术力量上有所不足，应由市级层面进行统筹，来引进并培养规划人才，与此同时开展专项培训工作，以提高在数字化工具及分析方法的应用能力。此外，还需探索与高校、科研机构开展合作事宜，建立起规划技术服务中心，从而能够提供数据分析及模型预测方面的支持，进而提升规划的科学性与精细化水平。

（三）推动多方协同，激发基层参与活力

对跨部门协作机制予以完善来推动自然资源、住建、交通、水利及农业等部门进行信息共享且联合开展编制与审批工作，进而打破信息壁垒，鉴于外来人口占比较高，构建起微信小程序、社区论坛、问卷等多渠道参与平台以收集公众于住房、交通及公共服务等各方面所表达的意见，镇街被赋予更多执行主动权从而形成“ 市统筹、镇协同、村落实” 的基层空间治理格局，在跨镇重大项目当中第三方协调与评估机构得以引入，以此减少因资源分配跟利益诉求的差异而引发的摩擦，目的是确保规划能够高效落地并得以持续实施。

结论：

东莞国土空间规划在市域一体化与镇街自主发展背景下，面临制度衔接、数据整合、技术应用及协作等挑战。制度割裂、政策同质化、执行短期化制约规划落地。应完善法规与管理制度，构建多层级协同平台，强化数字化与信息化支撑，拓展公众参与，激发基层动力，推动形成科学、协调、可执行的规划体系，为大湾区及其他多镇多园城市提供借鉴。

参考文献：

[1]朱臻,王向彬,司宇倩,等.国土空间规划体系下县域实用性村庄规划编制实践——以宁波市象山县为例[J].建筑与文化,2024,(05):58-59.

[2]郭炎,许红梅,李志刚,等.多尺度多维度融合视角下县域国土空间规划编制体系探讨[J].上海城市规划,2019,(04):70-77.