行政争议实质化解研究对症下药解决行政诉讼原告的“隐性请求”

【引言】自立案登记制确立以来，行政案件数量逐年上升，为实质性化解行政争议，各地法院多措并举，比如建立“行政争议协调化解中心”，诉前调解、诉中化解、诉后和解，取得了一定的积极效果。但对于已进入审判程序的行政争议，仍面临着实质性化解的难题，行政诉讼较高的上诉率和申诉率反映出“案结事未了”的问题依旧突出。其中不乏原告的诉讼请求因缺乏事实依据和法律依据，无法获得支持，但原告却“不达目的誓不罢休”，以至于出现多次诉讼的情况。笔者认为，原告存在在行政诉讼案件中不能解决的“隐性请求”，是导致“案结事未了”的原因之一。

【正文】

一、困境：存在于行政诉讼司法实践中的原告“隐性请求”

（一）精准识别“隐性请求”

所谓原告的“隐性请求”，是在行政诉讼的司法实践中普遍存在的以一种情形，即行政诉讼原告在该案中所提诉请，无论是否得到法院的支持，均不能解决其真正想要解决的问题，该问题需通过其他途径或诉讼另行解决。原告欲通过诉讼达到的最终目的，就是其在该案中的“隐性请求”。

根据“隐性请求”的形成特点，大致可分为两类：一类是案件事实清楚，原告与案涉行政行为之间确实存在利害关系，但原告起诉该案是欲将该案结果作为提起另案的基础或证据或为其下一步行为做铺垫：另一类是原告与案涉行政行为之间不存在直接利害关系，被诉行政行为选择不正确。

（二）“隐性请求”的表现形式

存在“隐性请求”的案件多种多样，其可被识别的难易程度有所不同。

1. 行政复议类案件

在行政复议类案件中，原告的诉讼请求一般是要求撤销被诉复议决定除程序性驳回复议申请的情形外，法院在案件审理的过程中会一并对原行政行为的合法性进行审查。想要探究此类案件中原告的“隐性请求”，就要对原告在复议阶段所提申请的内容进行全面审查。

2. 政府信息公开类案件

在政府信息公开类案件中，大多数原告都有其“隐性请求”，且此类案件针对驳回诉讼请求判决的上诉率较高。该类案件中，为了获取更多政府信息，原告时常以申请政府信息公开为途径，得到的信息即可作为原告进行其他行为的依据或者是提起另一行政诉讼的证据。因申请政府信息公开及提起相应行政诉讼的门槛低、成本低，故而存在“滥诉”的情形。原告因其“隐性请求”未能解决，频繁提起诉讼，将诉讼作为向政府及其相关部门施加压力、谋求私利的手段。

3. 确认行政行为违法类案件

就确认违法判决而言，其实际意义主要在于指出行政机关作出行政行为时存在违法之处，此类案件中原告即使胜诉，也难以直接从该确认违法判决中获益，所以原告要求确认违法的真实意图值得考究。

4. 行政机关作为类案件

原告起诉要求行政机关作出一定行为，比如履行法定职责、作出某行为或者撤销某行为等，有时其真实目的需要从要求作为的内容中判断。在投诉举报类案件中，原告因行政机关未回复其投诉举报，而要求履行法定职责，先不论投诉举报可诉性的问题，要求行政机关处理投诉举报是原告在该案中的诉求，但只有了解投诉举报内容与原告之间的关系才能判断原告的真实意图。

二、症结：解析行政诉讼中存在原告“隐性请求”的原因

（ 一） 行政争议化解体系中行政诉讼的错位

行政争议涉及公共管理的各个领域，拥有多元化的纠纷解决机制，可分为诉讼和非诉讼两类，非诉讼解决机制包括行政复议、行政调解、行政裁决、信访等制度。从实际情况来看，行政复议、行政诉讼和信访是目前解决行政争议的主要途径。理想化状态下，各种争议解决途径应各尽其用、有机衔接、相互协调，行政复议是主渠道，行政诉讼是最后的防线，信访是补充、兜底，确保所有行政纠纷都有出口。

然而现实情况却与理想化的“大复议、中诉讼、小信访”的结构不同，形成了与之相反的“倒三角”模式。在这种模式下，行政复议利用率低，行政诉讼案件逐年增多，信访潮涌现。许多行政争议未经过复议直接进入诉讼或信访，一些诉讼案件虽结案但未能解决实际争议，继续涌向信访领域，涉诉信访问题突出。信访作为补充性的解决途径，应该用来解决因受案范围的限制而不能通过行政救济和司法救济解决的问题，但在老百姓“信访不信法”的心态下，信访却成为其面临行政争议时最为青睐的救济方式。

（ 二） 行政诉讼中影响行政争议实质性解决的因素

1. 合法性审查的局限性

2014 年《行政诉讼法》修正时，从第一条立法目的可以看出，行政诉讼兼具行政监督与行政救济的功能，但二者侧重点有所不同，而解决行政争议的过程，就是在实现行政监督与行政救济，三者共同构成行政诉讼制度的基本目标。

行政行为的合法性审查是行政诉讼中的核心问题，合法性审查作为行政诉讼的基本原则之一，是行政诉讼“监督行政机关依法行使行政职权”的集中体现。合法性审查在规范、指引、评价行政行为方面发挥着重要作用，但从实质性解决行政争议的角度出发，则存在能否有效回应当事人诉讼请求的问题。所以，虽然法院对被诉行政行为作出了合法性评价，但原告的真实利益诉求却未得以解决的情形时有发生。

2. 调解的限制不能满足实际的需求

基于公权力不得随意处分的限制，主流观点认为，行政诉讼中可调解的对象限于行政机关行使自由裁量权的行为。《行政诉讼法》第六十条规定了仅行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。但实践中，撤诉案件的背后却存在大量的诉讼外和解，《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》实际上是在为诉讼外和解解决操作上的问题。所谓行政行为不得随意处分，似乎只是在诉讼程序中限制以调解书的形式结案，而当事人在诉讼程序之外的处分，难免会突破有限调解的规定，甚至还存在规避法律规定的情形。

对于当事人而言，选择调解还是判决以及由谁主持调解等，很大程度上是对公正、效率、利益的实现程度等现实因素综合权衡的结果。与其说是需要诉讼调解，倒不如说是需要一种更加规范化的协调解决手段，对实践中存在的诉讼外调解、和解的现象进行规制，并且依靠更有公信力的机关保证结果的履行，以此找到一条合法有效的途径来解决类似问题。

三、出路：实质性解决原告“隐性请求”的应对之策

实质性解决行政争议的核心，在于对“实质性”内涵的理解，行政案件审结并不代表行政争议得到化解。当法官在审理案件的过程中发现本案原告主张不成立，存在“隐性请求”不能解决时，可以充分利用其他方式和手段，促进行政纠纷的实质性解决。

（一）源头识别，建立案件纠纷化解评价机制

上诉是当事人的权利，对于法院来说，控制一审案件的上诉率，在一审阶段解决行政纠纷，在一定程度上可以达到诉讼阶段的“源头预防”。笔者认为，可以建立一审行政案件纠纷解决的评价机制，对一审行政案件的纠纷化解进行可行性评价，在此基础上确定适用的解决路径。该评价机制具体包括以下几方面内容：

1. 通过“三步走”解析原告的“隐性请求”

首先，应当明确原告主张的行政行为与围绕该行政行为产生的案件事实; 其次，应当根据案件的主张和事实，区分行政行为与原告之间是否存在二级法律关系，是否存在与原告直接相关的其他法律行为，足以影响案件所涉行政行为的作出或法律效力，确定是否涉及本案以外的行政机关; 最后，探讨上述内容的相关基本事实，以明确原告的最终目的，判断原告是否具有值得保护的法律权益。

2. 通过证据内容及法庭调查查明原告的“隐性请求”

想要妥善解决行政纠纷，真正化解行政争议，就要了解案件的全部事实，判断原告真实意图。法官通过开庭前查阅卷宗，对是否存在“隐性请求”作出初步判断，并在审判过程中尽可能查明有关事实。在审判阶段查明与案件的行政法律关系无关联性的事实，不但不会增加法官的工作量，而且会给原告充分表达自己的意见的空间，使他们感到受到尊重，获得心理满足。通过梳理案件的相关情节，原告可以调整自己的期望，法院调查的事实也可以作为下一步协调解决的依据。在庭审结束时，法官可以根据庭审中查明的事实，决定是否协调解决该案件，并在原告和被告双方均同意并提出申请后进行下一个程序。

3. 判断本案能否解决原告的“隐性请求”

有三种情形 ： 第一，本案中原告的“隐性请求”是与被告的其他纠纷，双方具有和解的意图及现实基础。在这种情况下，可以通过法院主导的和解程序寻求和解。第二，原告的“隐性请求”涉及本案被告以外的行政机关（错列被告或被告是正确的但也涉及其他行政机关的情况）。法院此时不宜直接介入。相反，可以通过与有关行政机关所在地的行政调解部门联系来找到解决办法。第三，原告的“隐性请求”是与案外人未解决的民事纠纷，在想原告释法明理后，建议通过对民事纠纷有管辖权的法院诉前调解部门或其他社会调解方式予以解决。

通过以上几个方面，法官从是否存在“隐性请求”、是否存在协调解决的共识和依据、是否存在解决纠纷的适当方式、案件解决的可行性评价、案件是否符合相关条件等方面引入适当的寻求救济程序。

（二）制度跟进，完善诉讼过程中的诉调对接制度

传统意义上，和解与调解的区别在于前者只有双方当事人的参与，而后者除了双方当事人外，还有中立的第三人参与。《行政诉讼法》只载有关于调解适用的规定，调解是在法官主持下进行的，根据案件的实际情况，适用的案件范围有限，只能对本案中的有关事实实施制裁。

由于存在原告“隐性请求”的案件在纠纷内容上具有一定的特殊性，涉及到案件之外的法律关系和相关事实，因此不宜在既定的诉讼程序中处理案件之外的因素，而应采取庭外和解的方式进行。鉴于在上述第一种情况下需要庭外和解，应当在法院内设立一个专门的调解机构，可以是独立的，也可以是依托现有的诉前调解机构加以完善。当事人在处理过程中应当遵循“自愿、合法、诚实信用”的原则，在法律、法规允许的范围内和解，行政机关不应随意处分行政权力。

与传统意义上只有当事各方参与的和解不同，由于和解是由法院主导的，和解员将在达成和解方面发挥重要作用，和解员可以由政府委派或由法院选任方式产生。如果达成和解，而和解是在法律以外的阶段在法院没有参与的情况下达成的，双方当事人应在经双方同意达成的协议的基础上，就其对违约的相关影响和补救措施达成和解，法院均可在制度上予以关注和跟进，做到与诉讼过程中达成的调解协议没有分别。

在第二种情况下，原告的“隐性请求”涉及被告以外的行政部门。协调处理此类案件的困难在于所涉法律关系不在案件审理范围之内，基于行政诉讼“不告不理”的原则，法院不能主动审查。通过加强法院与有关行政调解机构的合作，当事人可以向有关行政调解机构申请调解，充分发挥行政调解在解决行政纠纷中的快速、专业、广泛作用。

行政调解是非诉讼纠纷解决机制的一种，在解决个案纠纷方面，行政调解拓展了法院协调解决行政纠纷的路径; 在促进依法行政方面，行政纠纷的解决归根结底在于行政行为的调整，行政机关主持下的调解更符合行政相对人的心理需求，也有助于问题的解决。

原告的“隐性请求”一般较为复杂并且难以解决，调解只能作为尝试而不是唯一手段。诉讼不仅要解决纠纷问题，而且要有效率。和解和调解都不能无休止地进行，应当在合理的期限内进行，即确定诉讼和解或调解的期限，期限内不能达成协议的，合议庭应当依法及时作出裁判。和解或调解程序可以提高原告对判决结果的认可程度，使原告对纠纷的症结和解决途径有更清晰的认识。

（三）协同配合，发挥行政复议的“先行者”作用

与行政复议在审查强度和行政行为处理程序等方面的特殊优势相比，行政复议更有利于行政争议的实质性解决，尤其是对“隐性请求”问题的解决，比行政诉讼更灵活、更方便、更有效率，比行政调解更具权威性，更能保证实施。因此，我们应充分挖掘行政复议制度的内在潜力，使其成为解决行政纠纷的“先行者”，在此基础上做好与行政诉讼的有效衔接。

1. 扩大复议范围，明确前置情形

2023 年修订的《行政复议法》加强了行政复议吸纳行政争议的能力。扩大行政复议范围，明确对行政赔偿、工伤认定、行政协议、政府信息公开等行为不服的，可以申请行政复议；优化行政复议前置范围，明确对当场作出的行政处罚决定、未履行法定职责、不予公开政府信息等行为不服的，应当先申请行政复议，将行政复议前置其他情形的设定权限明确为法律和行政法规。

2. 充分保障行政复议程序的公正性

“保证行政复议达到公正的要求，正是推进复议改革的核心、重点与难点”，其中，对程序正义的要求尤为迫切，以弥补行政复议在“行政性”特征下的先天不足。目前改革的方向是建立以“块块管辖”为原则，“条条管辖”为例外的管辖模式，优化行政复议管辖体制。取消地方人民政府工作部门的行政复议职责，由县级以上地方人民政府统一行使，同时保留实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关的特殊情形，相应调整国务院部门的管辖权限，并对有关派出机构作出灵活规定。

在相对集中的复议制度下，仍然需要在效率与公平之间找到一个平衡点。“行政化”与“司法化”之争的内容之一，正是效率与公正如何选择的问题。复议程序的简便虽然提升了效率、但书面审理的方式亦有弊端，从程序正义的角度来看，有必要确保重大及复杂案件的听证、质证及辩论等程序得以落实，以加强利益相关方的参与，并在充分听取意见的基础上作出判断。

实质性解决行政纠纷是保护公民合法权益的需要，也是实现法律效果与社会效果统一的具体措施。在社会矛盾日益复杂的背景下，行政纠纷不仅是一个法律问题，而且是特定行政领域社会问题的一个缩影。对于本文所讨论的原告的“隐性请求”，法院能够解决的部分是有限的。在做好本职工作的基础上，实质性化解还需要行政力量的帮助，分析原告的实际需要并且对症下药。不仅要完善行政复议制度，使“隐性请求”的行政纠纷能够在复议程序中首先得到解决，而且要结合行政调解，从解决纠纷的角度，实现诉讼中的“源头预防”。

【参考文献】

【1】参见刘莘、刘红星：《行政纠纷解决机制研究》，载《行政法学研究》2016 年第4 期。

【2】吴林轶、尚雪：《实质性解决行政争议的难点与出路》载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》，中国法制出版社2023 年版，第41 页。

【3】参见梁平：《实证视角下契合民意与法治的诉讼调解》，载《法学杂志》2016 年第7 期。

作者简介：徐梦竹，女，吉林省吉林市，汉族，吉林铁路运输法院，二级法官，研究生，法律法学