乡镇综合行政执法运行情况探究

引言

党的二十届三中全会作出《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》，要求深化行政执法体制改革，完善基层综合执法体制机制，健全行政执法监督体制机制。完善行政处罚等领域行政裁量权基准制度，推动行政执法标准跨区域衔接。近年来，随着全面依法治国战略不断向纵深推进，综合行政执法改革越来越重视贴近问题“现场”。在进一步深化改革的具体实践中，一个很明显的特点是：以乡镇（街道）为典型代表的基层一线，已逐渐成为综合行政执法改革的主战场。本文以乡镇综合行政执法制度作为研究对象，分析当前乡镇综合行政执法过程中存在的相关问题，并结合基层实际情况提出优化解决路径，以期推动乡镇综合行政执法制度高效、公正运行。

1. 执法体制改革相关概念界定

1.1 相对集中行政处罚权

相对集中行政处罚权是指将原本分散在多个行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使的制度。这一制度旨在优化行政执法资源配置，提高执法效率，减少职责交叉和执法冲突。行政处罚权集中后，原行政机关不得再行使已集中的行政处罚权，否则其行政处罚决定无效。

1.2 综合行政执法制度

‌综合行政执法制度‌是指通过体制和制度创新，将原来由几个执法部门分别行使执法权的领域统一由一个具有行政执法主体资格的执法部门行使执法权的行政执法体制，旨在提高行政效率，减少执法过程中的重复和冲突。

1.3 行政执法权下放

行政执法权下放是指将原本由上级行政机关承担的行政执法权，通过授权、委托和派驻的方式，转移给下级行政机关来统一行使。这种做法旨在解决基层执法需求过旺与执法重心过高的矛盾。基层政府虽然能够发现问题，但由于缺乏执法权，无法有效解决问题，形成了“看得见的管不着，管得着的看不见”的现象‌。通过下放行政执法权，可以更好地满足基层治理的需求，提升基层政府的执法能力和效率。

2. 乡镇综合行政执法改革突出问题及成因分析

下放到乡镇的行政处罚权经历了“全面下放—运转施行—猛然回收”三个阶段，侧面反映出政府对行政处罚权全面下放总体上持否定态度，突出表现为以下四项问题。

2.1 综合行政处罚权力下放边界问题

一是关于执法事项匹配问题。乡镇普遍反映城市管理类、生态环境类、农村土地类执法权运行较为顺畅，但水利方面行政许可与行政处罚权相割裂，乡镇有心无力；民族事务、宗教事物类执法事项仅依靠乡镇难以独立甄别违法行为，无法做到有效承接。此外，此次执法权上收过程中安全生产类处罚权全部上收至业务主管部门，乡镇只负责安全生产的行政管理。实践中乡镇处理安全生产中消防、散乱污等中的非专业性问题已经具备一定经验，而企业生产领域广泛，其安全生产隐患因为生产领域的不同千差万别，具有较强的专业性，没有相关专业知识背景，无法做到有效识别，因此安全生产类问题由乡镇整体承接。而把安全生产类行政执法工作全部上收到应急管理局，从执法范围和执法频次角度考虑，又明显无法做到全部覆盖、有效监管。

二是关于城乡执法边界问题。按照现行规定，乡镇综合行政执法队负责对农村集体土地上违法行为进行处罚，县级综合行政执法局负责对国有土地上的违法行为进行处罚。例如：县城国有土地与城中村和沿城村集体土地混杂交错，无法有效区分，因此城中村和沿城村所属乡镇行政执法队与城区综合行政执法局因违法行为发生地地类性质时常形成执法边界冲突，出现执法空白、推诿扯皮现象。

2.2 业务主管部门未充分发挥协调指导作用

执法权下放后，业务主管部门普遍存在“分家”心态，不愿对乡镇执法方面业务咨询予以正面答复。一方面认为从职权划分角度看，行政执法工作应由乡镇自行酌情处理，业务主管部门没有理由、也不方便插手进行“指导”“干预”。另一方面从部门利益角度出发，业务指导要对指导结果负责，承担相应的责任，不愿指导。乡镇遇到疑难问题，咨询业务部门往往得不到正面答复和及时指导，抱着多一事不如少一事的心态，只要造不成实质性损害、形不成负面舆论，就睁一只眼、闭一只眼，不愿处罚。

2.3 程序欠缺型问题

一是政府对行政效率的片面追求是造成行政执法程序问题的主要原因，其中拆迁是执法程序欠缺的重灾区。二是对程序规范缺乏足够重视也是程序欠缺的重要成因。例如，虽然经过自然资源和规划部门查询得知相关建筑物属于违建，但乡镇未要求自然资源和规划部门开具证明材料，在程序上存在明显瑕疵，往往是收到行政复议、行政诉讼文书之后，才开始补充证据材料以备应诉，存在反程序问题。在遇到政府信息公开申请时，通常以《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条“涉及行政执法案卷信息，可以不予公开”为由，不予公开，甚至还会出现极端情况，即拟拆迁的房屋具有建设审批手续，但因建设年代较为久远等原因，自然资源和规划部门的系统上没有登记，出现行政实体违法的情况，造成负面社会影响。

2.4 乡镇综合行政执法选择性保护监督问题

乡村由于人口数量较小，外来人口少，人际交往频繁，人情社会氛围浓厚，乡镇行政综合执法队与乡村个别企业、自然人往往存在某种联系，经过时间积累，慢慢发展为人与人之间的人情关系，甚至会发生利益输送问题。因此，在执法过程中，乡镇综合行政执法队对一些企业或个人的违法行为进行选择性保护，对于一些问题，发现了却反馈没发现，甚至亲自下场指导掩饰违法行为，导致一些企业和自然人在乡村长期存在违法行为，村民对行政执法的公正性产生质疑。上级业务主管部门因行政执法权下放，不再具备行政执法权，对乡镇综合执法监督缺乏针对性、有效性，停留在事后查阅档案卷宗等传统形式开展执法监督，不能有效破除行政执法选择性保护问题。

3. 乡镇综合行政执法改革的优化路径

3.1 建立基层执法事项定期分析制度

县级司法行政部门应对乡镇综合行政执法情况建立定期分析制度，对乡镇行政执法事项的类别、频次、执法质量、舆情反映、人员构成、设备配置、培训效果等情况持续跟踪，系统分析梳理，深入掌握和把控乡镇实际情况。一是根据执法类别、频次等数据，分析哪类行政执法事项处于“休眠”状态，作为后期行政执法权下放调整的重要依据，并依此研究分析呈“休眠”状态的行政执法事项的深层次原因。二是根据社会舆情等数据，研究分析哪类行政执法案件容易引起社会舆情，应对社会舆情不同措施的后续效果，提升乡镇行政执法舆情应对能力。三是根据人员构成，分析研究乡镇执法人员执法能力、年龄结构，对乡镇出现人员断档、能力不足的问题及时向乡镇发出提示函，提示加强行政执法人员力量。四是根据设备配置数据，深入掌握乡镇执法设备整体运行情况，对设备配置明显低于其他乡镇予以优先更新。五是根据培训效果，对执法频次高、存在薄弱环节的执法事项，针对性优化调整培训内容、培训形式，提高业务培训的吸引力、实效性。六是根据乡镇执法差异，对存在执法频次、处罚金额明显差异的执法事项和涉及乡镇，分析研究是否存在监管漏洞、保护性执法等问题。

3.2 完善权力下放动态调整机制

《行政处罚法》第 24 条第 1 款明确了省一级应当对下放的行政执法事项定期组织评估的职责，应明确权力下放原则、评估标准，把握好评估与调整的动态关系。一是明确权力下放原则。下放到乡镇的执法权主要应从专业性和普遍性两个层面考虑。其原则为专业性较强的执法事项应由业务主管部门负责，不具有较强专业性的执法事项应有乡镇负责；执法频率较高的执法事项由乡镇负责，执法频率较低的执法事项应由业务主管部门负责。例如，在安全生产执法方面，乡镇负责以较高频次执法检查易于识别、容易反复的一般性、非专业性的安全生产类问题。应急管理部门负责专业程度较高、危险系数较强的化工类、特种作业类环节的行政执法。二是执法原则相冲突时，具体情况具体分析采取配合执法的方式予以处理。例如当行政执法类型为专业性程度较低而执法频率较低时，可以由乡镇负责，在执法过程中要求业务主管部门配合执法。当行政执法类型为专业性程度较高而执法频率也较高时，可以由业务主管部门负责，在执法过程中要求乡镇配合执法。三是应当合理确定评估标准，根据执法数据、乡镇反映、行政复议、行政诉讼案件数据，综合评判执法权下放运行效果，及时下放那些基层执法迫切需要但未及时下放的行政执法事项，果断收回那些专业性要求较高、基层承接确有难度、长期呈休眠状态的执法事项，倾听乡镇的呼声、建议、思路，充分发挥乡镇人熟、地熟的优势，真正做到放得下、接得住。四是定期评估与动态调整机制的频次应适当区分，定期评估频次相较于动态调整机制的频次应较高，采取这种模式既能精准把握基层综合行政执法运行情况，又能比对观察下放的执法权运行发展趋势。定期评估机制以 1～2 年为宜，动态调整机制以 4～5 年为宜，动态调整时长应为定期评估时长的 3 倍左右，既能保证执法权限下放的严肃性、权威性，又能根据乡镇承接能力、运行效果，调整下放范围。

3.3 临时主导执法机制

临时主导执法，指在乡镇综合行政执法队工作人员在场的情况，赋予行政调查、行政处罚合法性，但行政调查、行政处罚的具体决策由主管业务部门工作人员作出的情形。

临时主导执法机制由牵头主管部门统筹组织，相关业务主管部门在乡镇行政执法人员的陪同下，集中到乡镇开展行政执法活动，统筹考虑为基层减负和穿破乡镇保护性执法问题，临时主导执法活动每年以 2～3 次为宜，每次以 1～2 天为宜，既避免重复执法、交叉执法等问题，又能使乡镇借助部门的专业力量，对一些具有顽固性、反复性的问题进行处罚。行政处罚方式可以分为两类：一是对于发现的一般性问题梳理汇总后，统一向所在乡镇交办，要求限期处罚整治。二是对于重大问题、屡罚不改、关系群众生命健康安全的特殊问题，由牵头主管部门组织相关业务主管部门现场指导乡镇综合行政执法队实施行政处罚、行政强制工作，并将此类问题作为后续临时主导执法活动的重点核查范围。

3.4 建立程序抽检机制

对于乡镇行政执法反程序问题等只关注实体正义、不注重程序正义的执法问题，一是牵头主管部门可以定期对执法案件随机抽选，进行事后内部监督检查，对抽查结果予以通报。对于确有程序瑕疵问题的乡镇督促及时完善补充执法档案信息内容，并把该乡镇行政执法类案卷作为程序抽检的重点对象提升抽检频次、拓展抽检执法类型。二是对于一些因无法提供相关佐证材料导致行政复议、行政诉讼败诉以及未收集佐证材料导致执法实体有误的乡镇要向县一级党委、政府报告情况，要求涉及乡镇在民主生活会以及年终依法治国工作报告中说明情况、深刻检讨，压实乡镇综合行政执法主体责任，倒逼乡镇严格遵循执法程序，确保真正实现综合行政执法程序正义。三是加强全过程法制审核。在行政执法过程中，邀请以专业律师、法律顾问为代表的法制审核人员实质性参与重大行政执法决策、实施全过程，由法制审核人员对关键环节、程序逻辑、证据收集同步开展指导，保证行政执法实体合法合理、程序严谨规范。

结 语

行政执法工作面广量大，一头连着各级政府，一头连着人民群众，直接关系人民群众对党和政府的信任、对法治的信心。要完善行政执法体制机制，强化重点领域执法，规范执法程序和行为，实现执法水平普遍提升，努力让人民群众在每一个执法行为中都能看到风清气正、从每一项执法决定中都能感受到公平正义。

参考文献：

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