数字赋能视角下提高基层治理效能的实践路径

引言：

伴随数字时代和智能时代的发展，将数字技术与基层治理相融合是基层治理的大势所趋，数字技术在发展基层政府条块协同机制、重塑基层政府权责分配格局和赋能基层智慧治理能力建设等方面发挥了重要作用，对提升基层治理水平大有裨益。然而，数字技术嵌入基层治理并非线性推进，其效能释放依赖于治理结构的适配性、运行机制的协同性与公众参与的现实基础。面对政策驱动与技术跃迁的双重推力，如何在制度逻辑与场景实践之间架设桥梁，构建可感知、可演化、可协同的治理路径，已成为当前基层治理转型的核心议题。本文聚焦数字赋能如何重塑治理流程、激发基层动能与优化服务供给，旨在提出具有体系性、问题导向与落地性的实践路径，以期为数字中国战略在末端治理层面的深耕提供理论启示与方法支撑。

一、数字技术赋能基层治理的理论逻辑

（一）技术赋能理论的核心内涵

技术赋能理论强调技术作为工具手段，通过与治理场景深度融合，释放治理主体的潜在能力。在基层治理中，数字技术的赋能作用体现在三个层面：一是工具赋能，通过大数据、物联网等技术提升信息采集效率；二是结构赋能，借助平台化建设重构治理资源分配机制；三是价值赋能，通过数字参与渠道增强公众治理话语权，实现从“政府单中心”向“多元协同”的治理模式转型。

（二）基层治理的数字化转型需求

传统基层治理依赖人力驱动，存在显著治理短板：一是信息不对称问题突出，部门间数据孤岛现象导致需求识别滞后，如 2024 年国家统计局数据显示，社区养老服务供给与老年人实际需求匹配度不足 30% ；二是服务供给碎片化，公共服务分散于多个线下窗口，导致群众办事“多头跑”现象普遍；三是风险预警能力薄弱，对突发事件（如疫情、安全事故）的响应高度依赖人工巡查，时效性难以保障。数字技术凭借数据穿透、流程再造、智能决策等优势，为破解基层治理的信息壁垒、服务效能、风险防控等核心难题提供了创新性解决方案。

二、数字赋能提升基层治理效能的现实基础与演化趋势

（一）政策驱动与顶层设计的持续推进

基层治理数字化并非自发演进的技术革新，其背后依托的是国家治理体系转型的战略重塑。近年来，中央及各级政府连续出台系统性政策文件，构建了以“数字中国”为统领、“智慧治理”为核心的宏观指导体系。从《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》到《数字中国建设整体布局规划》，文件中频繁出现“基层场景优先”“协同治理下沉”等表述，折射出顶层设计对微观治理结构的深度介入。这一政策导向不仅为基层治理数字化确立了方向标，更在制度层面为资源配置、能力下沉与权责调整提供了合法性支撑。然而，制度红利的释放并非自动转化为治理效能的提升。部分地区在执行中仍存“重系统轻场景”“重指标轻反馈”等倾向，凸显出顶层设计与基层实际之间存在适配性差异。因此政策驱动必须伴随治理理念的转译机制，将宏观目标解构为可感知、可操作、可衡量的基层任务体系，才能真正引导数字化由形态创新走向治理实效。

（二）技术基础不断完善，赋能空间不断拓展

若无坚实的技术土壤，数字赋能无异于空中楼阁。近年来，随着“东数西算”工程推进和算力基础设施下沉，数字技术在县乡层面实现从可望不可即到触手可及的跃迁。5G 广覆盖、边缘计算节点部署和 AI 模型小型化，使智能化技术得以嵌入基层的具体治理流程中，形成“前端感知—中台分析—后端响应”的闭环逻辑。例如，福建省部分村镇已在应急管理中应用微型大模型，实现对山体滑坡风险的动态预警。更关键的是，技术供给方式正从封闭式开发向生态协作转型，低代码、开放 API等手段显著降低了基层机构的数字门槛，使“技术适配治理”的可能性大幅提升。然而，在广泛落地背后，技术异化风险亦不容忽视。数据冗余、算法误差与隐私侵权等问题不断显现，提示我们：数字并非“万能解”，其赋能边界亟需科学设定。未来的技术部署应回归“问题导向”，以治理痛点为算法原点，推动从“平台建设型”向“场景引导型”演进。

（三）群众数字素养提升与社会认同增强

技术价值能否最终转化为治理效能，关键在于群众的实际感知与参与深度。过去，数字治理常因“悬空设计”导致群众隔膜感强，认同感低。近年来，随着移动互联网渗透率突破 97% ，基层居民的数字触媒行为已逐渐常态化，“数字生活—数字治理”之间的壁垒正在松动。一方面，线上政务服务入口日益丰富，如“随手拍”上报、“一码通村”查询等应用降低了参与门槛；另一方面，公众开始在数据可视、流程透明中感受到“被治理”的能见度提升，进而催生出一定程度的情感连接与制度认同。这种自下而上的认知转变，构成数字赋能在基层扎根的文化基础。但当前“数字素养结构性不平衡”仍较突出，老龄群体、少数民族地区在平台使用能力与数字信任方面存在显著断层。因此推动基层治理数字化的下一步，应转向建设“包容性平台逻辑”，让所有群体在制度与技术上都有平等参与和发声的权利，从而构建更加稳固的数字治

理社会基础。

三、数字赋能视角下提升基层治理效能的实践路径

（一）构建多层级协同的数字治理架构

1. 建立“垂直联动 + 横向协同”的一体化指挥

推动数字治理从碎片化操作向系统集成升级，关键在于重新组织治理流程的传导路径。具体而言，应以县级数字治理中枢为统领，将街道、社区、网格员纳入统一的数据与指令体系中，构建“纵向穿透、横向集成”的信息流通机制。在操作层面，可依托数据中台（Data MiddlePlatform）对辖区内各类事件进行统一分类与标准化处理，采用“触发 -响应- 回流”模型实现事项闭环处置。同时引入事件标签自动归类机制，使平台具备快速识别和精细分流的能力，提升任务下达的指向性和执行效率。此举不仅优化了治理链条，也压缩了组织间因职责重叠或信息滞后带来的协同阻力，令治理体系具备更强的响应韧性和结构弹性。

2. 优化“多角色多权限”治理结构设计逻辑

传统以职能机构为单元划分系统权限的逻辑，在数字化条件下暴露出权限配置冗余、数据调用混乱的问题。为此应引入“职责模块化 + 权限颗粒化”组合设计，将权限与业务流程深度绑定，避免权限固化与责任真空的错位并存。具体策略包括：一是设立基于场景的权限矩阵管理系统，不再按行政级别一刀切，而是根据实际参与事务进行动态授权；二是在平台后台预设“治理任务角色包”，如事件调度员、网格反馈员、数据监督员等角色，分别赋予相应权限范围与数据调用路径，从而形成以“任务为轴”的权限运转结构。该机制本质上是以系统重构倒逼权责明晰，有效防止因权限设定模糊造成的协同失序现象。

（二）以数据驱动公共服务精准供给

1. 建立跨维度的“人群画像 + 服务触点”双轨系统

数字技术的价值不在于数据拥有，而在于洞察与回应。在基层治理中，必须跳出“静态标签”式管理思维，转向构建以“人”为核心的动态画像体系。技术实现路径可包括：融合医保缴费记录、教育就读数据、家庭结构信息等多源数据，生成具备行为预测能力的“治理身份图谱”；基于图谱设定服务触点模型，自动识别潜在需求并推送响应服务。例如，一位失独老人在“独居 + 无子女 + 行动不便”标签下，将被系统纳入“重点关照人群”清单，在高温天气自动接入送水服务、高风险天气接入避险通知系统。此类“数据预警式”服务供给机制，不再等待需求显性化，而是在需求生成初期即介入，极大提升了资源调配的及时性与温度感。

2. 打造“智能决策 + 自适应反馈”的数据服务引擎

要让数据成为治理的“引擎”，而非“负担”，必须摆脱“数据即上传、上传即绩效”的低效模式，转而构建具备自主调节与实时优化能力的智能决策系统。在此框架下，平台不再是简单的信息中转站，而应成为具备“情境感知—规则匹配—反馈优化”能力的技术载体。以民政救助为例，可构建“自动判别 + 规则演算”的资格审核模块，实时读取家庭人口、收入变动、残疾等级等信息，形成动态判定逻辑，无需人工介入即可初步完成资格预审。更进一步，平台需具备“反馈闭环能力”，即对服务结果进行自动采样与满意度回收，根据用户反馈调整规则参数与服务流程，实现从“固定规则治理”向“自适应治理”演进，显著增强服务供给的个性化与适应性。

（三）激发基层主体能动性与数字协同能力

1. 构建“人机协同 + 岗位重塑”的组织能力新模型

数字化并非削弱基层人的作用，而是重新定义人与系统之间的协作逻辑。在操作层面，应以“能力结构重构”为目标，推动“人—机—事”三元协同机制落地。可通过岗位细化设立数字专员岗、数据管控岗、平台运营岗，使基层人员形成以数据处理、流程设计、AI 辅助决策为核心的复合能力结构；平台设计需具备“人机共决策”接口，例如在网格排查中配置 AI 辅助判断功能，平台根据以往事件特征推送“最优路径建议”，而基层干部则依据场景判断是否采纳，达成“技术补短、人性补盲”的协同格局。组织机制上的重构，使治理不再依赖单点人力的韧性，而转向系统与人的动态匹配，释放治理潜能。

2. 推进“工具去专家化”与“能力内生化”并轨发展

技术在基层落地的最大障碍，不是设施短缺，而是工具的“过度专业化”与“弱适应性”。因此在工具供给侧，应强调“去专家化设计”，即以任务为导向，开发“看得懂、点得动、用得起”的轻量级治理工具。典型如“社区事务工作台”，整合事件上报、信息发布、任务派单于一体，采用流程图标化、语言可视化、操作模板化界面，使不同背景的治理主体均可无障碍使用。与此同时，在基层能力建设上，不宜将培训简化为“操作教学”，而应将其嵌入治理过程本身。建议每月组织“案例驱动式”数据复盘会议，让干部在复盘数据中学习如何识别问题、调整策略，实现“用中学、学中升”，促使数字治理能力向结构性、系统化方向内生发展，而非外部灌输。

（四）推动基层治理场景的数字重塑

1. 精准解构高频治理场景，构建“事件链驱动”微闭环系统传统治理以机构逻辑为中心，治理事务沿行政层级依序传导，常因职能交叉、反馈滞后导致处理效率低下。数字重塑的关键，在于将“治理任务”而非“治理机构”作为流程核心。可依据基层事务的自然属性和演化路径，将其细化为若干“治理事件链条”，如“问题发现—任务指派—现场处置—跟踪回访—数据归档”五段闭环，每一环节绑定平台触发机制和责任节点，从而生成模块化、可循环的响应单元。例如，社区矛盾调解事件可通过居民端小程序一键上报，平台根据关键词自动识别并分类，再由 AI 调度系统根据调解员工作量智能派单，确保处置效率与公正性兼顾。此类“事件链驱动治理”以数字为轴心重构事务路径，使信息、资源、力量流动更具方向性与时效性，解决“看得见、管不了”的治理真空问题。

2. 推行“功能即服务”的数字模块设计范式

面对基层多样化、动态化的事务需求，单一系统难以覆盖全景式服务供给。应转向“功能即服务”（Function-as-a-Service， FaaS）模式，将原本庞杂的治理平台解构为可拆卸、可重组的功能模块，并由基层自主搭建、按需启用。例如，将“居民信息采集”“垃圾分类监管”“特殊群体走访”分别打包为轻量组件，通过平台提供的“治理场景拼装台”自由组合，避免冗余开发和流程臃肿。模块需具备“自更新”能力，即系统可根据使用频次、问题反馈自动推荐优化建议，实现“边用边调”，以此提升工具本身的适应性与进化性。这一策略不仅减轻基层数字负担，还使治理技术真正从“统建统用”走向“共建共用共调”，推动治理能力与技术产品同步成长。

（五）重塑“共建共治共享”的治理参与机制

1. 构建多层次多元化的群众数字参与入口体系

群众参与常被简化为“意见征集”或“信息上报”，但在数字化条件下，应重构参与结构，使其更具情境感、协作性与制度化特征。具体可设计“差异化入口”体系，针对不同群体设计不同参与通道与表达方式。例如，青年群体可通过议题众筹平台进行“方案共创”；中老年群体则可借助语音引导的智能话务系统完成诉求上报；新就业群体（如快递员、网约车司机）则可通过基于位置感知的“移动治理点”进行碎片化互动。平台应为每一类型入口配备“行为回馈机制”，如设立事件处理状态实时可见窗、设置任务协同积分墙等，使群众不仅能够参与，也能持续看见、感受到自身行为的公共价值。这种机制实质上是在技术框架中嵌入“社会信任生成结构”，令治理从“操作系统”向“信任平台”转化。

2. 引入“群众贡献度量”机制，激励深度协作治理行为

数字参与的可持续性，不能仅靠道德召唤或任务分摊，而需嵌入合理的行为量化与利益回馈机制。在此基础上，可尝试构建“群众治理贡献度”评估系统，将个人在日常治理行为中的具体表现转化为可识别的数字指标。例如参与垃圾分类拍照打卡、邻里调解、公共议题投票、特殊人群协助巡访等行为，可分别对应积分、信用、等级三种价值单位，累计成果可兑换为社区服务优惠、邻里推荐权重甚至公共决策投票权。该机制应与平台实现深度绑定，确保行为记录真实、流转有据、防止虚构或操纵。还可尝试引入“共治信用画像”制度，在不侵犯隐私前提下，构建公开透明、鼓励良性治理行为的数字信用环境。此类制度设计本质上是将治理参与内嵌进社会评价体系之中，让公共事务成为可衡量、可激励、可晋升的日常生活场景，最终形成“人人有角色、处处可协作、时时能参与”的数字共治格局。

四、数字赋能基层治理实践中的挑战与优化路径

（一）挑战识别

1. 指标泛化与留痕导向：数字治理沦为“绩效装饰”

在一些基层实践中，“数字治理”正异化为“数字化表演”，本应用于问题识别与响应闭环的指标系统，反而演变为以数量堆砌为导向的绩效秀场。多地在系统平台中设定繁复的数据填报流程与“留痕式治理”标准，推动干部将治理时间投入在截图、打卡、上传文档等“表象生产”中，严重削弱其对实务问题的关注。更为隐蔽的是，某些技术开发方以“数据流量”为项目成效依据，反向强化了治理中的“数据泛滥”趋势，使平台不再是实用工具，而成为干群之间新的信息负担传递通道。这种治理形式主义，不仅抹平了数据对现实场景的敏感性，也破坏了技术与实践之间应有的信任联系。

2. 应用过载与技术垄断：基层陷入“工具疲劳”

数字工具若成为治理“入口过多、功能雷同”的叠加堆砌，将不可避免地带来使用焦虑与工具疲劳。在实践中，常见“一事一平台、一村多端口”的治理局面，不同部门、不同项目各自开发APP 或小程序，导致基层干部日常需在多个系统间切换，既分散注意力，也难以实现数据联动与任务协同。由于部分技术公司掌握底层架构与数据标准，造成基层对系统维护和功能升级的高度依赖，加剧了地方治理的“技术锁定效应”。在垄断式服务供给下，基层缺乏谈判能力，也失去了对技术自主发展的空间，治理的灵活性与适配性被架空，技术从“服务工具”变为“结构限制”。

3. 算法隐蔽性与数据伦理风险：技术中立神话正在破裂

算法并非纯粹客观的中介，它往往在无声中嵌入价值判断与资源分配倾向。一旦被引入治理平台，若缺乏透明审查与伦理约束，极易形成“偏见固化”的治理结构。例如，行为评分模型在判别风险人群时，若训练数据源偏向某一社会群体，便可能造成系统性标签歧视，使某些居民持续被系统标记为“异常”或“高风险”，形成事实上的“数据排斥”。基层数据采集机制多采用无差别采集策略，弱化了数据最小使用原则，导致居民在不知情状态下个人隐私被反复使用，治理信任基础遭受侵蚀。技术非中性的问题若缺乏制度回应，未来数字治理将不仅面临“能力危机”，更将陷入伦理合法性困局。

4. 代际鸿沟与认知断层：公众参与边界难以自发突破

尽管数字工具本身具有开放性，但群众是否能主动、有效参与其中，仍高度依赖其对技术的认知能力与心理接受度。在现实语境中，青年群体因其数字亲和性，具备更强平台适应能力，而中老年群体尤其在农村地区，面对触屏操作、信息分流等技术细节时常感到焦虑或无力，进而放弃使用。还有部分群体对平台背后的治理逻辑仍存疑虑，如个人信息是否会被滥用、意见是否会石沉大海、操作是否能带来实质改变。这种认知裂痕不单是技能问题，更是一种“数字文化的断裂”，即当群众未形成“数字参与即公共参与”的认同感时，数字平台虽建，治理之桥未通。

（二）优化路径建议

1. 建立“三维共管”机制，强化技术、制度与伦理耦合监管

应构建由“治理技术评估委员会 + 伦理风险评审专班 + 跨部门数据监管局”组成的三元共治体系，对数字治理项目全生命周期实施分层监督。治理技术评估委员会负责从可操作性、适配性与资源消耗等维度，对新上线系统进行前置审查；伦理风险评审专班可借鉴医疗伦理委员会机制，对算法逻辑、数据流向、偏见控制等环节开展前测和跟踪；跨部门数据监管局则以数据最小必要使用为原则，明确哪些信息可以被采集、使用频率如何控制，并设立第三方审计制度，确保平台在底层逻辑上即设防线。该机制不是单纯的流程审批，而是治理合法性的“系统护栏”，确保技术始终服务于人的价值秩序。

2. 编制“系统瘦身清单”，推动平台合并与功能迭代整合为破解“多系统并行运行”的碎片治理困局，可在县域层级开展“系统清查 + 合并整编”专项行动，依据使用频次、群众体验度、数据开放度等指标编制“系统瘦身清单”，按季清理低效、冗余或功能重叠的平台工具。对尚具使用价值但体验不佳的平台，建议采用“模块化重构”方式进行功能精简与接口统一，借助低代码技术降低维护成本，提升一线人员的使用意愿与习惯黏性。同时，应确立平台退出机制，明确技术产品“生命周期终止权”，防止“一建成就永久存在”的系统沉疴。合并整合不是削减服务，而是回归治理逻辑，以最少的入口提供最精准的功能。

3. 构建“双指标联动”考评体系，回归“以效为本”的治理初衷

治理绩效的评价不应仅依靠“数据指标的完成度”，更应考察数字治理能否切中问题实质，改善群众感知。为此，应在现有政务考核框架中嵌入“人民满意度 + 治理效率”双维度考评机制：前者通过定期开展线上线下混合式问卷调查，测量群众对平台响应速度、服务便利性、隐私保护等方面的感知评价；后者则以事件闭环率、平台调用效率、任务履约准时率等量化指标反映系统运行实绩。两者交叉分析，可为治理者提供“感性满意 + 理性效率”的复合评估图谱，防止治理陷入“唯报表论成败”的虚假繁荣，同时也为技术优化提供精准反馈路径，推动平台走向“结果导向的迭代共建”。

4. 推动“数字文化共育”工程，激活群众深层治理信任

数字工具的使用门槛降低固然重要，更核心的是建立一种跨群体的“数字信任文化”。应依托村社党群服务中心、社区图书馆、新时代文明实践站等线下阵地，设计沉浸式数字文化体验空间，开设“邻里共治沙龙”“平台协同体验营”等活动，让群众在游戏化、互动化场景中熟悉平台操作、理解治理机制。针对老龄群体可开设“手把手教学”与“点对点答疑”服务，对年轻群体则鼓励其担任“社区数字助理”，实现世代间的数字互助传递。平台建设过程中可增设“公众共创通道”邀请群众参与平台功能设计与使用反馈，消解“系统是上面设定的”刻板印象，增强其“我就是平台一部分”的情感共识。文化之力往往比制度更持久，唯有将数字治理转化为一种可触可感、人人有份的生活实践，基层数字化转型才真正拥有群众根基与内生动力。

五、结语

数字赋能基层治理的实践不是一次性制度配置，而是一项持续性的认知革新与结构演化。本文在系统梳理技术赋能逻辑基础上，围绕治理架构协同、服务供给精细化、组织能力重构、场景驱动机制及公众参与方式五个方面，提出了具有策略导向与可操作性的实践路径框架。这些路径并非孤立堆砌，而是构成一套相互嵌套、动态联动的治理生态系统，旨在引导治理由“碎片式数字化”向“系统性智能治理”迈进。与此同时，数字治理所面临的挑战亦不容忽视。无论是“数字留痕主义”对一线干部的负荷侵蚀，还是技术嵌入背后潜藏的算法歧视与数据伦理困境，抑或平台建设中群众使用能力的代际断层，均表明数字赋能不是治理的终点，而是治理能力现代化过程中的一道新门槛。因此，未来必须强化技术、制度与文化三者之间的协同统筹，真正让技术服从于公共价值的实现。展望未来，基层治理的数字化发展需在“慎用技术—优化制度—激活文化”的三元结构中持续进化。从外部引领转向内生驱动，从指标管理转向问题导向，从短期效益转向长期韧性，唯有如此，数字才能真正成为“善治”的有机组成部分，而非另一种治理异化的新外壳。基层的数字跃升，应是一场兼具技术温度、制度理性与社会共识的治理重构。

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