韧性城市导向的 “平急两用”公共基础设施空间布局优化研究

引言

随着极端气候、疫情等突发公共危机事件的频发，传统单一功能的城市基础设施和防灾设施已难以满足超大特大城市的应急响应需求。2021年，国家政策层面正式提出了“平急两用”公共基础设施的概念，在公共危机管理层面，“平急两用”公共基础设施兼具灵活性和多功能性，进一步增强城市应急防灾能力的冗余度。“平急两用”公共基础设施作为提升城市韧性的重要载体，在空间布局上应实现统筹优化。本文从公共危机管理与国土空间规划双重视角切入，探索韧性城市导向下的“平急两用”公共基础设施空间规划路径，旨在推动城市从常态安全向突发应对的高效转化。

1、相关概念概述

1.1 韧性

韧性（Resilience）起源于生态学领域，最初指生态系统在遭受干扰后维持功能、结构并恢复状态的能力。作为复杂适应系统的基本属性，韧性在国土空间治理语境下被重新定义为城市系统抵御扰动、维持功能存续并实现适应性重构的整合能力。相较于传统防灾规划强调的被动防御，现代韧性理论更注重冗余配置、模块化组织与自组织演化能力，其通过空间要素的流动重组与制度体系的弹性调适，实现常态治理与应急响应的动态平衡。

1.2 韧性城市

韧性城市是基于复杂适应系统理论构建的城市治理新范式，其技术路径体现为通过国土空间规划手段，在城市空间层面实现“防御—适应—转型”三级韧性跃升。在国土空间规划体系中，通过建立多中心网络化结构、植入功能兼容模块、搭建智能感知系统，确保城市在遭受复合型公共危机冲击时维持关键功能连续性。该理论为“平急两用”公共基础设施的空间效能转化提供了理论支撑。

1.3 “平急两用”公共基础设施

作为国家应急管理体系建设的重要载体，“平急两用”公共基础设施遵循“平战结合”理念，通过空间功能弹性设计实现常态服务与应急保障的双重效能。依据《“十四五”国家应急体系规划》，其空间布局需满足三重复合需求：日常作为文旅康养、仓储物流设施承载城市服务功能，应急转换为公共卫生防控救治、临时安置、物资保障与中转等核心保障节点，灾后作为韧性锚点支撑城市功能修复。

2、我国“平急两用”公共基础设施空间布局困境

2.1 多尺度空间协同机制缺位

当前规划实践存在纵向传导失效与横向衔接断裂问题。在纵向维度，跨行政层级的设施配置标准尚未贯通，超大、特大城市与周边城镇未形成梯度化应急协作网络；在横向维度，各类专项规划对“平急”功能的空间落位缺乏协同，导致医疗防护、物资储备等关键要素呈现空间错配特征。

超大、特大城市国土空间规划实践中，在土地资源稀缺性约束与空间绩效导向的双重倒逼下，公共基础设施空间布局往往陷入集聚式、高密度极化发展的路径依赖，严重制约公共安全与公共基础设施多中心网络化韧性结构的形成，由此引发的关键节点过载问题显著提升公共危机情境下空间失稳风险的系统性暴露概率。

2.2 功能与空间协同效能衰减

基于国土空间规划的“平急两用”公共基础设施空间布局规划逻辑，聚焦超大、特大城市公共危机管理的韧性提升需求，通过遴选城市多组团分散布局的功能复合体，集成包含闲置居住设施（含酒店）、医疗站点与仓储物流节点三类核心要素，通过存量资源活化与功能模块集成，构建“隔离防护—应急诊疗—物资保障”功能链式耦合的空间组织体系，强化重大突发事件下城市核心功能韧性维系的规划效能。

我国“平急两用”公共基础设施存在显著的功能与空间协同缺陷：其一，设施在“平时”服务对象、流线组织与运营管理模式高度固化，导致“急时”状态的空间弹性与流线重组能力不足；其二，未建立平急功能转化机制与技术规程，紧急状态依赖非常态化跨部门协同，导致应急资源调度效率衰减；其三，公共建筑如学校、展馆、体育场馆等潜在韧性载体未纳入平急协同网络，形成“设施孤岛化”与“预案碎片化”并存的治理困境。

3、“平急两用”公共基础设施空间布局规划策略

3.1 构建分级协调的多尺度韧性协同网络

应建立“国家—区域—城市—社区”四级联动的空间统筹体系，依据功能等级与风险等级对“平急两用”设施进行差异化布局，强化中心城区与边缘组团之间的功能互补。推动多中心、网格化设施布局模式，强化设施间的冗余度与可替代性，规避单点失效引发的系统性崩溃。编制《平急功能复合规划导则》，实现用地预留与规划控制指标的法定化管控，在空间布局层面保障“平急两用”设施具备快速转化能力。强化与国土空间总体规划、详细规划、城市体检评估结果的的动态衔接，促进设施布局与灾害风险、应急交通网络的空间耦合，达成安全冗余与韧性冗余的协同目标。

3.2 创新功能与场景的动态适配机制

应将功能复合度作为“平急两用”设施设计的核心控制参数，明确“平—急”状态转换的场景阈值与技术标准。推行模块化的空间组织与动态弹性的流线设计，在建筑结构、流线组织、服务接口等层面预置应急兼容条件。优先推进学校、展馆、体育场馆、公园绿地等高兼容性载体的功能转换标准化试点，建立平急功能转换流程与应急状态管理清单。通过多情景压力测试与数字仿真推演，提升设施系统的环境适应能力，实现平急功能动态转换的规划愿景。

3.3 建立全过程动态评估与空间监测系统

构建“规划—建设—运维—评估”全生命周期的设施动态评估体系，整合GIS、遥感监测、大数据分析及数字孪生技术，动态追踪服务覆盖率、应急可达性与资源承载力等核心指标。依托城市信息模型（CIM）平台，构建“风险评估—预警响应—资源调度”一体化决策系统，实现“平急两用”设施运行状态的实时可视化。建立韧性设施空间监测平台，开展关键节点的应急响应效能评估，强化与城市运行管理平台的数据交互，支撑动态规划调校与应急智能决策。

结语：本研究基于韧性城市理论框架，围绕“平急两用”设施空间布局优化问题，提出“空间协同—功能适配—监测优化—治理重构”四位一体规划策略，为“平急两用”公共基础设施的空间治理现代化提供理论支撑与实践路径。后续研究需深化“制度—技术”协同创新，推动“制度—技术”双轮驱动的韧性设施体系建设，实现城市空间治理从被动应急向主动韧性的范式转型。

参考文献

[1] 闫水玉， 唐俊. 韧性城市理论与实践研究进展[J] . 西部人居环境学刊 ， 2020，35（2）： 111—118.

[2] 陈利 ， 朱喜钢 ， 孙洁 ， 等 . 韧性城市的基本理念、作用机制及规划愿景 [J] . 现代城市研究 ， 2017（9）：18—24 .

作者简介：谢思源（1991-11） 性别： 女 民族：汉族，籍贯：湖南省长沙市，学历：本科 现职称：中级职称（工程师）从事工作方向：规划设计