基于溆浦县城控规层面容积率定量研究

摘要：控制性详细规划是规划管理中直接使用的工具和手段，其科学性和可操作性存在很大争议，具体到规划管理工作中，还需要进一步细化。在编制控规时，由于容积率技术方法的确定存在一定的随意性，造成控规与市场需求不够贴近，对各方利益考虑不够充分；而总体规划对控规指标的传导——反馈机制的缺失，进而使得控规不断被修改，多次修改之后会发现，实际容量却远远超出了总规限定的城市容量规模，这对整个规划体系的严肃性也造成了很大的影响。基于此，选取溆浦县城为例，分别从城市基准地价、城市建设现状、城市更新进程、城市基础设施投入、城市住宅闲置率以及城市设计控制六个方面，研究丘陵地区中小城市控规层面容积率，并运用多源数据和定量分析技术，改变以往容积率“拍脑袋”式的窘境，给予规划决策者对容积率的确定提供强有力的技术保障。

关键词：GIS；控规；容积率

从总体规划传导到控制性详细规划的内容有人口规模指标和居住用地指标，但人口规模指标基本形同虚设。如果由居住用地的数量、容积率、人均居住用地面积和人均居住建筑面积指标等反推人口规模，将会远远超过总规预测的人口规模[1]。《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，表明总规和详规之间进一步强调了传导性；《关于全面开展国土空间规划工作的通知》中要求，强化总规管控，提高编制国土空间管控规划的科学性[2]。

本文采用多源数据和定量分析技术，构建符合丘陵地区中小城市的理想模型与修正方法技术路线。第一步，以交通、区位、自然地理条件等因素为基础，利用地理信息系统建立各因素影响的原始数据库，获取城市空间容量受各要素影响的分布栅格图像；第二步，初步配置各类用地的总建筑面积规模；第三步，根据各种修正因素，科学修正容积率的理想模型。

1、容积率理想模型的构建

理想模型是以总规和调整后的内容为依据，目的是研判城市整体强度。因此，选择其影响因素要具有全域性、广泛性。其中，全域性指的是涵盖总规空间全域的影响因素的影响范围；普适性是指各城市的因子都是适用性的[3]。主要可归纳为三种因素：土地区位因素，服务设施因素，以及与空间环境质量有关的因素。

以溆浦为例，各要素对城市空间容量的影响分布栅格图像是利用地理信息系统，根据不同因子的赋值建立各因子影响的原始数据库并重新分类，如下图所示。

2、基准地价修正

土地的开发遵循经济规律，只有在经济成本小于收入时，即存在利润空间的情况下，土地才存在开发的价值[4]。而在经济发展相对稳定的区域（如溆浦县城），其地价、房价、工程材料费用是可以进行评估计算的，因此，存在固定的开发成本下容积率的下限值。

容积率的确定需要对以基准地价、建安费、各类税费等为主的开发成本和开发后的收入进行评价核算，计算各地块的最低容积率需求，并对不符合经济规律的容积率地块进行修正。利用GIS进行视觉化的表述，如下图。

3、城市现状建筑修正

现状建筑拆迁导致容积率提高的原因在于，再开发的土地需要设定更高的容积率，以弥补拆迁安置费用和基础设施投资的成本。

3.1现状容积率的计算

城北老城区与城南老城区内包含了将近一半的现状建筑，主要以2-8层的建筑为主。城北新区与城南新区规划建成了一批设施相对完善的居住小区。长乐坊片区沿X014分布了大量2-4层的居民自建房。红花工业园片区还未形成布局完善设施齐全的配套住宅。

如下图所示，将数据可视化地表达在GIS中。

3.2计划更新区域容积率

根据现状整理，老城区以及老城向外拓展的区域（图中红色区域）很多地块环境不佳，配套不均，为了适应现代城市生活的要求，在满足设施承载力、环境承载力的条件下，顺应人口增长和城市发展要求，要进行拆迁安置和城市开发。（参照溆浦县现有的拆迁安置方案，本次修正按1：1.2的拆迁安置方案，在现状统计容积率的基础上，把需要更新的地块，考虑拆迁成本，乘以补偿系数，得出最终的现状容积率模型。）如下图所示。

4、设施承载力修正

容积率是旧城更新中影响地块发展强度的关键因素。基于此，如何科学合理地确定容积率，一方面取决于土地集约利用效应、用地性质、基础设施承载力，另一方面也取决于城市自然条件、经济规模、城市土地供应能力和城市景观要求等。此外，容积率还涉及到各个利益群体之间的博弈关系，比如政府、开发商、市民等各个方面。

溆浦县旧城区道路主要以生活道路为主，但是也会存在交通拥挤、小商贩占道经营、人车混行等诸多方面的问题，因此，在老城更新的道路方面，提高路面的通行能力是必须解决的问题。

研究道路区段通行能力所对应的最大开发强度，主要是假定该区段周边所有道路的交通量都是由区段内产生，从而得出容积率上的限值[6]。根据以上原理，将数据运用在GIS中，得到下图所示。

5、城市基础设施投入

中小城市由于存在人口少、面积小、设施差等问题，因此不能形成以总部经济、规模经济为代表的产业集群效益和人口红利。同时，由于融资过程中政府投资占比较高，投融资渠道不畅，市场化程度较低，中小城市的基础设施建设进展缓慢，因此面临着存量资产效率低、新建项目难以推进的问题。

为满足城市发展需要以及城市经济与基础设施的良性互动，需要将基础设施的建设投入以土地出让的形式部分收回，进一步投入到城市的基础设施建设、运营、更新当中。同时，土地基准地价的制定又直接与该地块的容积率挂钩，因此，公共基础设施的建设及运转成本将对城市建设用地的容积率指标制定产生影响。

5.1服务全域的基础设施

该类基础设施的造价应通过上调全域的居住及商业用地造价予以补偿，通过基准地价与容积率的比例关系可知地块容积率的调整情况。针对服务全域的基础设施，将建设成本分摊至规划范围内所有居住及商业用地中，调整后容积率设为F1，地块原容积率设为F，用地基准地价（基准地价参考《关于公布溆浦县城镇基准地价更新成果的通知溆政发[2019]4号》）设为J，该类基础设施总造价（各类用地单位面积造价：绿地与广场用地取530元/㎡，道路与道路设施用地取1200-1500元/㎡ ，公用设施参考相似实际案例取值）设为P1，P1=地块面积X地块造价。

5.2服务片区的基础设施

针对服务片区的基础设施，基于生活圈服务范围及公共服务设施的等级分摊至规划范围内的所有居住及商业用地中，调整后容积率设为F2，该类基础设施总造价（公共管理与公共服务设施参考相似实际案例取值）设为P2。

经GIS叠加分析计算可知，城区中部，南部基础设施较完善，所以经基础设施因子校正后容积率较高；城区西部与东部基础设施较差，所以经基础设施因子校正后容积率较低。如下图所示。

6、城市住宅空置率修正

空置是指建筑物整体或部分没有使用，处于等待出租或出售的状态：空置的建筑物可以是新建建筑也可能是既有建筑，如第一次进入市场的房屋在没有确定新的所有者之前，或已出售的房屋没有使用，在等待出租或者出售的状态下，属于空置的范畴。

通过研究调查各地市区的相关情况，将各地空置率情况整理如下表格。

总规传导下的住宅容积率反映的是当住房在规划期内能够满足规划人口的容积率，但实际居住的住宅中总会有一定的住宅空置率存在，所以实际居住的人口住满了以后还是有一定的空置住房面积，因此实际居住的容积率要比规划人口居住的容积率要大。

将溆浦县城总规中划定的六大居住片区分别计算其平均容积率，取人均住宅面积为40㎡/人，在控规中，分别统计出六大居住区的住宅总用地面积。在总规划定的各分区居住人口保持不变的前提下，各分区的总住宅面积始终保持不变。如果某一分区的总住宅用地面积增大，则其平均容积率会相应降低；反之，若总住宅用地面积减小，平均容积率则会增加。其中平均容积率最高为城北老城区居住片区，约1.12。最低为红花园工业园居住片区，约0.62。如下图所示。

空置率只涉及到R用地的容积率变化，故只对R用地进行空置率赋值。由于区位优势度等对于每个地块的影响不一样，会导致每个地块的住宅空置率出现差别。根据整理的资料，溆浦县城区整体平均住宅空置率取28%。在老城区进行更新以前，越靠近老城区周边的住宅空置率越低，接近25%，越远离老城区的新建小区空置率越高，接近30%。

基于总规传导的住宅容积率，在老城区进行城市更新前，空置率的修正使实际容积率略高于规划人口计容积率。城南城北新区居住区域整体容积率增量略高，在0.3左右；城北旧城区长乐坊住宅小区0.28；城南旧城住宅区域则稍低，在0.24左右；最低的是红花园工业园住宅区域，在0.19左右。如下图所示。

7、城市设计

基于对视觉控制体系的研究，本次视觉控制体系选择的观测点：火车站、老城区、八角楼、灵翠山、工业园、溆水三桥、中心轴线、人行桥、辞海广场、楚天路观测点。在瞭望系统中，控制强度也略有差异。为了保持建筑与背景山体的整体协调，必须控制建筑的高度，以确保天际线的完整性。

控制局部视线面，只求在局部节点上有对周围山体系统高点的感知，不需要很明确完整的建筑控制，要求不大于高度上限的建筑物控制[8]。如下图所示。

7.1眺望系统控制

在控制范围内，以山体上1/3高度等高线为基准，划定山体上1/3处不受建筑物遮挡的山脊轮廓线。通过ArcGIS中的天际线工具和天际线阻碍物工具，从观景点到山丘上1/3处等高线，计算每个单元的高度，并将其与单元内的基本地形高度相减，其差值即为单元内可建造的建筑物的高度。具体如下图所示。

7.2视线通廊控制

根据城市与山、水和地标之间的对景关系，将视线通廊主要分为五大类，分别为“山——山”道路通廊、“山——水”道路通廊、“山——地标”道路通廊、“水——水”道路通廊、“水——地标”道路通廊[3]；以带状水体为动线载体，形成不同高度的视线通廊，根据水面宽度的大小和河岸两侧建筑界面的退让距离，形成一条带状的水体为动线的载体，使视线通廊具有不同的高度。

为保护溆水沿岸及景观轴视线通廊，现对六个主要视点（视点为辞海广场视点、八角楼视点、人行桥北端堤坝、溆水三桥南端桥头及中轴线、灵翠山公园视点，从左至右分别进行视线分析）。在可视范围内应在与视线直线连线远处有山脊线、良好景观视线的范围内对建筑体量、高度进行限制。如下图所示，将其可视化地表达在 GIS 中。

7.3天际线控制

通过对观测点（火车站、老城区、八角楼、灵翠山、工业园、溆水三桥、中心轴线、人行桥、辞海广场、楚天路）的建筑高度图进行GIS栅格叠加分析，再根据用地情况得到溆浦县整体建筑高度控制图。如下图（天际线控制）所示。

7.4标志性建筑控制

建立完善的地标体系有利于彰显城市的特色文化、地域风貌，达到丰富城市空间形态的目的。地标性建筑的体量和形态通过对土地开发强度的把控，来增加城市空间的层次感和秩序性，从而更好地呈现人们的视觉效果，同时也能起到增强城市视觉元素的效果。

溆浦县标志性建筑以城北火车站中心、城北商业中心、长乐坊文化中心、游客接待中心、城南政府大楼、城南中心商务中心、城南体育中心为主。通过滨河建筑、标志性建筑刚性因子的建筑高度控制，再进行GIS栅格叠加后，得出城市设计刚性因子高度控制图。如下图（标志性建筑控制）所示。

8、研究结论

以理想模型为基底，通过叠加分析，将基准地价、现状拆迁成本、交通承载力、基础设施、空置率和城市设计六个因子进行修正，如下图所示。

针对中小城市，特别是丘陵地区的中小城市，本文创新地提出了基于理想模型与修正因子容积率定量确定方法。该方法是在系统地梳理了相关前沿研究的基础上，总结出的影响容积率的定量因子，并采用多源数据的整合，运用统计分析和GIS分析技术，最终确定控规各地块的容积率，提高控规强制性指标的科学性。

参考文献

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