老龄化背景下我国长期护理保险制度的困境与突破

作者简介：

第一作者：王慧（2001-04），女，汉族，山东青岛人，硕士研究生

通讯作者：许晓晖（1968-01），女，满族，吉林长春人，长春师范大学政法学院教授，研究生导师，研究方向：老龄化与社会工作

摘要：在人口老龄化加剧，家庭照护功能弱化的背景下，我国长期护理保险制度意义重大。以上海市为例，其老龄化程度高、制度创新领先、服务供给多元。然而，该制度在运行中存在诸多困境，保障精准度上，支付保障水平与实际费用差距大，残疾人群体受益存在“精准缺失”；筹资可持续性上，过度依赖医保基金划转，筹资结构失衡，标准设计粗放且缺乏动态调整机制，支付标准与实际成本倒挂；供给适配性层面，专业人才不足，服务内容同质化；评估规范性上，评估标准有局限性，区域服务质量差异大。为突破这些困境，应统一制度设计，明确各方责任：优化筹资结构，提高支付标准；加强专业人才培养，丰富服务项目；完善评估标准，缩小区域服务差距，以推动长期护理保险制度可持续发展。

关键词：人口老龄化；长期护理保险；制度困境；突破路径

引言

在人口结构转型与家庭功能变迁的双重冲击下，中国正经历着人类历史上规模最庞大的老龄化进程。作为应对老龄化危机的制度创新，长期护理保险自2016年试点以来，已覆盖49个城市、1.8亿参保人。然而，七年探索暴露出深层次矛盾，这些制度瓶颈严重制约着社会保险“第六险”的功能发挥，亟需通过典型案例的深度剖析寻求突破路径。

本研究聚焦上海市，其作为研究样本具有三重典型意义：首先在人口结构方面，该市户籍人口中60岁及以上群体占比达36.8%（2022年），其老龄化进程较全国提前20年，堪称制度压力的极端试验场；其次在制度创新层面，作为全国唯一实现长护险城乡全覆盖的超大城市，上海构建了“医保基金划转+个人缴费+财政动态补贴”的可持续筹资体系，并率先采用了五级评估标准；最后在服务供给维度，打造出政府保基本、市场作补充、社会强协同的多元生态，更通过区块链技术建成全国首个服务质量监管平台，其改革路径具有显著的前瞻性。本文从保障精准度、筹资可持续性、供给适配性、评估规范性四大维度切入，综合运用政策文本分析、深度访谈与大数据挖掘，系统解析上海长护险制度的运行逻辑和困境。

一、上海长期护理保险制度的实践探索

1.保障缺口与制度张力

上海作为首批试点城市，符合下列条件之一的人员，应当参加长期护理保险：参加本市职工基本医疗保险的人员；参加本市城乡居民基本医疗保险的60周岁及以上的人员。主要面向两类人员：参加本市职工基本医疗保险的人员；参加本市城乡居民基本医疗保险的60周岁及以上的人员。尽管上海自2017年起对失能老人实施了试点覆盖，但其支付保障水平与养老机构实际费用差距较大，导致部分老人转向“挂床养老”，间接消耗医保基金。部分弱势群体未能纳入保障范围，例如一些低收入家庭或无固定收入的老年人和残疾人群体未被直接定义为长护险的特定受益对象，尤其残疾人要成为受益对象，取决于失能评估结果，现有的制度设计在保障范围和精准度上显得力不从心，亟需进一步的优化和调整，以适应不断变化的社会需求和人口结构。

2.资金来源单一与支付标准脱节

上海市长期护理保险制度面临资金来源单一化和筹资标准设计粗放等问题，导致其抗风险能力较弱。长护险基金的70%依赖职工医保统筹基金划转，个人缴费仅占10%，财政补贴占20%，使得在老龄化加剧的背景下，划转比例需不断提高，可能会挤压其他医保待遇。此外，筹资标准不够合理，职工医保按照缴费基数的0.5%划转，未体现“多缴多得”的原则，而城乡居民医保的人均筹资水平仅为职工医保的40%，却享受同等支付标准，导致城乡居民医保基金负担加重。自试点以来，筹资比例未根据老龄化速度和护理成本的变化进行调整，筹资缺口持续扩大。同时，支付标准与实际护理成本严重脱节，居家护理的支付水平仅为40元/天，而市场护理成本高达65元/小时，家庭需自担约80%的费用；机构护理方面，长护险对基础护理项目的支付比例为85%，但实际覆盖比例不足60%，医疗护理和康复训练等核心项目仍需自费，造成家庭经济负担加重。

3.服务供给不足

随着人口老龄化的加剧，失能老人数量不断增加，护理员数量远远跟不上需求，导致护理服务供不应求。由于护理员队伍水平不一，提升其素质面临较大挑战，难以满足高质量护理服务的需求。护理员工作强度大、收入低、社会地位低，导致该职业吸引力不足，难以吸引和留住优秀人才。目前的服务项目内容相对简单，难以满足失能老人多样化、个性化的护理需求。长期护理保险的支付标准相对较低，而服务机构运营成本较高，导致部分机构资金压力大，影响其可持续发展。缺乏统一的行业标准，导致不同机构的服务质量和收费标准差异较大，不利于行业的规范化发展。服务机构数量众多，类型多样，监管难度较大，存在一些监管不到位的情况，影响了服务质量和行业秩序。

4.质量评估碎片化

上海市虽建立了统一的老年照护需求评估体系，但实际操作中评估标准仍存在差异，部分评估机构因缺乏统一的技术规范和专业培训，导致评估结果难以真实反映失能程度。评估过程中存在“虚假打卡、挂空单”等骗保行为。例如，部分护理员以“擦窗”替代“擦身”等核心服务，利用监管盲区套取医保基金。尽管引入数字记录仪和社区公示制度，但动态监控技术仍滞后，依赖人工抽查难以及时发现违规行为。长护险涉及医保、民政、卫健等多部门，但政策衔接与信息共享不足，覆盖范围有限，且缺乏统一的操作规范和反馈机制，难以有效遏制虚假评估。对评估结论的复核流程复杂，且复核期间仍按原待遇执行，易引发资源错配。

二、长期护理保险制度的突破

上海长期护理保险制度试点过程中，主要困境集中在保障缺口与制度张力、资金筹集的路径依赖、服务供给不足以及质量评估碎片化四个方面。这些问题反映了制度设计、资金筹集、服务供给和质量评估等多方面的挑战，基于此，本研究提出了针对我国长期护理保险制度的建议，需要通过统一制度设计、强化资金保障、扩大服务供给和完善监管机制等措施加以解决。

1.统一制度设计

目前，由于缺乏统一的制度框架，我国的长期护理保险试点地区政策碎片化问题显著。这导致在筹资责任分配、保障范围界定和失能评估方面存在重大差异，并对制度的公平性和可持续性产生影响。为了解决这一问题，应加快制定《长期护理保险法》，在国家层面明确长期护理保险制度的基本原则、覆盖范围、资金渠道和保障水平等关键要素，为该制度的全面实施提供坚实的法律保障。同时，应建立统一的失能评估标准体系，确保评估结果的科学性和公正性，为合理确定护理服务需求和支付待遇提供依据。此外，还需明确政府、用人单位和个人在长期护理保险中的筹资责任，合理分担筹资负担，确保制度的可持续发展。

2.强化资金保障

资金不足是长期护理保险制度面临的突出问题，现有的筹资渠道主要依赖医保基金和个人缴费，筹资规模有限，难以满足日益增长的护理服务需求。为此，应建立“个人账户+财政补贴+社会捐助”的多元筹资机制。个人账户方面，可借鉴医保个人账户的经验，允许参保人员缴纳一定比例的费用进入个人护理保险账户，用于支付自身或家庭成员的护理服务费用，增强个人的缴费意识和责任感。财政补贴方面，政府应加大对长期护理保险的财政投入，将其纳入公共财政预算，根据经济发展水平和财政承受能力，逐步提高补贴标准，特别是对经济困难地区和弱势群体给予重点倾斜，确保制度的公平性和可持续性。此外，还应建立动态调整费率机制，根据护理服务成本、经济发展水平和参保人员的缴费能力等因素，定期对长期护理保险费率进行评估和调整，确保基金收支平衡，保障制度的稳定运行。

3.扩大服务供给

一是加强护理人才培养。通过完善护理职业教育体系，设立相关专业课程，提高护理专业的吸引力，培养一批专业技能过硬、综合素质高的护理人才队伍。同时，加强对现有护理人员的培训，定期组织专业技能培训和职业道德教育，提升其服务水平。二是推动“智慧护理”技术应用。利用互联网、大数据、人工智能等信息技术，搭建护理服务信息平台，实现护理服务需求与供给的精准对接。三是鼓励社会力量参与护理服务供给。通过政策扶持，如税收优惠、财政补贴等，吸引更多的社会资本进入护理服务领域，举办各类护理服务机构，增加护理服务供给总量。同时，加强对社会办护理服务机构的监管，规范其运营行为，确保护理服务质量。

4.完善监管机制

一是推行全国统一的评估标准。制定科学合理的服务质量评估标准体系，明确评估流程和方法，确保评估结果的客观性和公正性，为监管提供统一的尺度和依据。二是引入第三方监管机构。通过政府购买服务的方式，委托具有专业资质的第三方评估机构和审计机构，对长期护理保险的基金运行、服务质量等进行独立评估和审计，提高监管的专业性和公信力。三是利用区块链技术防欺诈。区块链技术具有不可篡改、可追溯的特点，可将其应用于长期护理保险的基金管理、服务记录等环节，实现数据的真实性和透明性，有效防范欺诈骗保行为，确保基金安全。四是加强部门协同监管。建立医保、民政、财政、卫生健康等多部门联动的监管机制，明确各部门的监管职责和分工，加强信息共享和沟通协作，形成监管合力，对长期护理保险制度的全流程进行严格监管，及时发现和解决问题，保障制度的规范运行。

三、结语

人口老龄化的加速与失能老年人口的激增，使长期护理保险制度成为我国社会保障体系不可或缺的支柱。试点城市的探索为制度发展积累了宝贵经验，但也揭示了保障范围的局限性、筹资的可持续性薄弱、服务供给不足、质量评估碎片化等核心问题。

为解决当前问题，必须以法治化、标准化、多元化为指导方针。通过制定全国统一的《长期护理保险法》，明确各方权利与责任、优化筹资结构、统一评估标准，能够为制度提供顶层设计的稳定性；通过扩大护理人才培养、引入智慧技术、鼓励社会资本参与，可有效缓解供需矛盾；而建立“个人+财政+社会”的多元筹资机制与区块链等技术的监管应用，则为制度的可持续性与透明性注入新动能。

未来，长期护理保险制度的完善不仅需要政策层面的创新突破，更需政府、市场、家庭及社会的协同联动。在应对老龄化浪潮的过程中，唯有构建公平普惠、高效可持续的长期护理保障体系，才能切实缓解“一人失能、全家失衡”的社会压力，为老年人有尊严的晚年生活构筑坚实的安全网，同时为我国积极应对人口老龄化提供坚实支撑。

参考文献

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