耕地保护与土地规划管理的协同发展策略

引言

耕地保护与土地规划管理是土地资源管理领域的两大核心内容。耕地是农业生产的基本要素，是保障国家粮食安全的根本。在全球人口持续增长的背景下，对粮食的需求不断增加，这就要求必须确保有足够数量和质量的耕地。据统计，全球目前仍有近 8 亿人口面临饥饿问题，而耕地资源的匮乏或不合理利用是其中一个重要因素。在中国，尽管耕地总量较大，但人均耕地面积相对较少，且耕地分布不均衡，面临着城市化、工业化快速发展带来的巨大压力。

土地规划管理则是对土地资源在空间和时间上的统筹安排，旨在实现土地资源的合理配置和高效利用。它涉及到土地用途的划分、土地利用的布局以及土地开发的强度控制等多方面内容。在现代社会，土地规划管理不仅要考虑经济发展的需求，还要兼顾生态环境保护、社会公平等多方面的目标。

然而，当前在耕地保护和土地规划管理方面存在着诸多问题，如耕地保护意识淡薄、土地规划缺乏前瞻性、部门间缺乏有效的协调机制等。这些问题的存在严重影响了耕地保护和土地规划管理的效果，也制约了土地资源的可持续利用。因此，探索耕地保护与土地规划管理的协同发展策略具有重要的现实意义。

一、耕地保护与土地规划管理协同发展的基础

（一）目标的一致性

耕地保护与土地规划管理在目标的一致性上体现为对土地资源可持续利用的共同追求。两者均致力于实现耕地数量稳定、质量提升与土地高效配置的统一，服务于国家粮食安全战略和经济社会高质量发展。耕地保护的核心在于维护农业生产的根基，确保耕地红线不被突破，保障农产品供给的长期稳定。而土地规划管理则通过科学划定土地用途分区、优化空间布局、控制开发强度等手段，促进土地资源在不同区域、不同用途间的合理流动与高效配置。二者协同的关键在于将耕地保护要求系统融入土地规划编制与实施全过程，例如在城市扩展边界设计中优先避让优质耕地，强化永久基本农田的空间管制，推动形成“多规合一”的国土空间规划体系，从而在保障经济发展的同时守住耕地安全底线，实现经济效益、社会效益与生态效益的有机统一。

（二）政策与法规的关联性

在政策与法规方面，耕地保护与土地规划管理具有高度的关联性和内在一致性。国家耕地保护政策不仅是土地规划管理的重要依据，更是实现土地资源可持续利用的核心导向。以耕地占补平衡制度为例，其作为我国耕地保护的基本政策，在土地规划编制和实施中被系统贯彻。规划过程中需结合区域耕地资源分布特征，科学划定补充耕地后备区，明确补充耕地的空间布局、时序安排及质量标准，确保“占一补一、占优补优”原则落地落实。同时，《土地管理法》《基本农田保护条例》等法律法规构建了耕地保护的制度框架，为土地规划管理提供了坚实的法治保障。通过土地利用总体规划、国土空间规划等法定规划形式，耕地保护红线、永久基本农田控制线与城镇开发边界得以统筹划定，形成刚性约束机制。在此基础上，土地用途管制制度作为规划实施的关键抓手，有效遏制了耕地“非农化”“非粮化”趋势，强化了耕地数量、质量、生态“三位一体”保护格局。政策引导与法律规制的有机结合，推动耕地保护目标深度融入土地规划全过程，为实现土地资源高效配置与耕地安全双平衡提供了制度支撑。

二、耕地保护与土地规划管理协同发展的策略

（一）完善协同管理的体制机制

建立健全协同管理的体制机制是实现耕地保护与土地规划管理协同发展的关键。要进一步完善跨部门协作机制，推动形成职责清晰、运转高效、协同有力的耕地保护与土地规划管理体系。在政府层面，应强化顶层设计，建立由自然资源、农业农村、生态环境、发展改革等相关部门共同参与的耕地保护与土地规划联席制度，定期召开协调会议，统筹研究解决耕地保护红线调整、土地用途管制、耕地占补平衡、高标准农田建设等重大事项，提升政策协同性和执行效能。同时，要明确各级政府和职能部门的权责边界，构建权责统一、分工明确的责任体系，避免出现职能交叉重叠、责任不明等问题。例如，自然资源主管部门应牵头负责土地规划编制、用途管制及耕地数量管控，依托国土空间规划体系，科学划定永久基本农田保护区、生态保护红线和城镇开发边界，确保耕地保护目标落地落实；农业农村部门则应聚焦耕地质量保护与提升，组织实施耕地地力调查评价、土壤改良与农田生态修复，并在规划编制中提供农业生产布局建议和技术支撑。此外，还应建立监督考核机制，将耕地保护成效纳入土地规划实施评估体系，通过绩效考核、动态监测、信息公开等方式，压实各方责任，推动形成政府主导、部门联动、社会参与的耕地保护新格局。

（二）运用现代技术手段加强协同管理

现代技术手段为耕地保护与土地规划管理的协同发展提供了有力支持。一是地理信息系统（GIS）技术的应用。GIS 技术能够对耕地资源进行精准的空间定位、属性描述和动态分析，通过建立统一、规范的耕地资源数据库，整合耕地的位置、面积、土壤类型、地力等级、权属关系等多维度信息，为土地规划编制提供详实的基础数据支撑。在规划过程中，借助 GIS 的空间叠置分析、缓冲区分析及适宜性评价等功能，可对不同用途的土地布局进行模拟预测，优化耕地保护空间格局与土地开发方案，提升规划决策的科学性与合理性。二是遥感（RS）技术的应用。RS 技术具备大范围、周期性、高精度的监测能力，能够实时获取耕地变化信息。利用高分辨率卫星遥感影像，结合人工智能图像识别算法，可以快速识别耕地撂荒、非法占用、违规建设等变化图斑，实现耕地“非农化”“非粮化”的精准监管。将 RS 监测成果纳入土地规划实施评估体系，有助于动态掌握土地利用现状，及时发现规划执行偏差并作出调整，提升土地规划的适应性与执行力。三是大数据与云计算技术的融合应用。依托国土空间基础信息平台，整合多源、多尺度、多时相的土地数据资源，构建统一的数据共享机制与协同管理平台，强化部门间信息互联互通，提升耕地保护与土地规划管理的整体协同效能。

结论

耕地保护与土地规划管理的协同发展是实现土地资源可持续利用、保障国家粮食安全和生态环境稳定的必然要求。通过分析两者协同发展的基础，包括目标的一致性和政策法规的关联性，明确了两者协同发展的内在逻辑。在此基础上，提出了完善协同管理体制机制和运用现代技术手段加强协同管理等策略。在实际工作中，需要政府部门、科研机构、社会公众等多方面的共同努力，不断探索和创新，才能实现耕地保护与土地规划管理的协同发展，为子孙后代留下足够的、优质的耕地资源，实现经济、社会和生态的可持续发展。

参考文献：

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