关于国土空间规划体系建构的逻辑及运作策略

国土空间是国家生存与发展的 的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据 间资源配置、提升空间治理能力、促进经济社会可持续发展至关 呈现出不同特征与发展模式。从改革开放前的城乡二元结构阶段， 多规合一试点探索阶段，我国国土空间规划体系不断发展演变。随着经济社会的快速发展以及国 治理能力现代化的推进，构建统一、协调、高效的国土空间规划体系成为必然趋势。

1 我国空间性规划的形成与演进分析

1.1 改革开放前的城乡二元结构阶段

1.1.1 规划体系特征

在这一时期，国家实施的是计划经济，计划制度是以计划经济为主的，从城乡关系上看，我国城市与农村之间存在着显著的分化，表现出一种典型的“二元”格局。在该时期，我国的重心放在了工业化建设上，而城市则是产业发展的重要载体，而城市的规划则是以产业的布局为中心，围绕着产业项目的选址和建设以及相关的基础设施进行的，而乡村则以农业为主，缺少系统的规划指导与建设布局，乡村规划相对匮乏[1]。针对其运行机制而言，主要表现为单一主体主导，行政命令驱动缺乏空间协调机制，政府是城市空间规划的惟一制订者和执行者，但由于缺少多个社会主体的参与，表现出一种“一元一策”的格局。目前，我国城市空间规划的执行多依赖于政府的行政命令，以“自上而下”的形式推动，虽然能够确保规划的快速执行，但却缺乏弹性与适应性，但因缺少有效的空间协同机制，使得城乡之间、城市功能区域之间的空间联系不够统一，造成了空间布局不合理，资源配置效率不高。如图1 ：

1.1.2 历史背景与影响

这一时期的城市建设是与我国经济制度、国家发展战略相一致的，新中国建立之初，由于工业基础薄弱，经济发展相对落后，实行计划经济模式，实现工业化，是一种必然的选择。以产业布局为重点的城市规划，有利于加快工业化进程，促进国民经济的发展，但是由于城市空间结构的割裂，在发展过程中出现了诸如城乡差别逐步扩大，乡村发展落后等一系列问题，由于城乡统筹的缺失，使得乡村的基础设施建设滞后，公共服务水平不高，制约着乡村居民的生活水平，制约着乡村经济的发展。

1.2 市场化转型期的多规并行阶段

随着改革开放的推进，我国逐步从计划经济向市场经济转型，城镇体系规划、土地利用总体规划、主体功能区规划等不同类型的规划逐步形成。20 世纪 80 年代，城镇体系规划开始发展，旨在研究城镇之间的相互关系和空间布局，促进城镇协调发展。90 年代为合理配置土地资源、保障耕地保护和建设用地需求，土地利用总体规划应运而生。21 世纪初，主体功能区规划提出，根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，将国土空间划分为不同的主体功能区，引导区域有序发展。多规并行的规划体系在一定程度上促进了我国经济社会发展，但也凸显出诸多矛盾，部门分割导致规划冲突是突出问题之一，不同规划由不同部门负责编制和实施，各部门在规划目标、数据标准和技术方法等方面存在差异，导致规划之间出现冲突。例如，建设用地指标与生态保护目标之间存在矛盾，土地利用总体规划侧重于保障建设用地需求，而生态保护相关规划强调生态空间保护，二者在具体实施中容易产生冲突[2]。

1.3 多规合一试点探索阶段

2014 年中央城市工作会议提出“统一空间规划”的要求，为解决多规并行带来的问题，我国在 29 个市县开展多规合一试点工作，试点工作的主要任务是整合主体功能区、城乡规划、土地利用规划等不同类型的规划，构建统一的空间规划体系，打破部门壁垒，实现空间资源的统筹配置和合理利用。在多规合一试点过程中，取得了一系列创新成果。首先，实现了空间数据底板统一。通过建立统一的地理信息平台，整合不同规划的数据资源，解决了数据标准不统一的问题，为规划编制和实施提供了准确、可靠的数据支持。其次，开展了三区三线划定工作。三区即城镇空间、农业空间、生态空间，三线即生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，三区三线的划定明确了不同空间的功能定位和保护要求，为国土空间的合理开发和保护提供了重要依据。

2 新规划体系的探索历程与建构逻辑分析

2.1 试点深化与体系升级

2017年，北京、浙江等 12 个省份启动了省级”省域空间规划”试点，以促进区域一体化、全域覆盖为目标，以省为单位，对各区域的发展需要和空间资源进行统筹，探索一种更大尺度上的统筹、协同发展的有效方式。新的城市规划系统，其逻辑核心是由“物理叠加”向“化学融合”的转换，以往多规平行时期各规划仅是简单的重叠，缺少内在的关联与协调，而新的城市规划则侧重于通过体制创新与技术手段，使各类规划相互融合，成为一个有机的整体。

比如，在规划的制定中，要将各类规划的目标、目标、空间布局等综合考虑，做到各规划之间的衔接与支撑，以实现对国土空间的合理开发与保护。省域试验与制度提升，是推进多规合一思想、增强统筹协调发展的重要举措，通过分层集成与全域覆盖，从宏观到微观，由区域到局部，消除了规划的盲点与交叠，在实践中，试点区域已经获得了较好的效果，例如，空间布局更合理，资源配置更高效，部门协作更为顺畅。

2.2 理论逻辑与实践需求的耦合

新规划体系以治理现代化为导 ”即国家-省-市-县-乡镇，责和任务，实现了从国家 目标，省级规划进种纵向贯通的体系，提系的重要理念，将生态保护 底线，永久基本农田是保障 保护 避免了过度开发和破坏， 同时在规划编制过程 进生态环境的改善和修复[3

依托“一张图”系统实现动 能力的重要手段。“一张图”系统整合了各类空间数据，实 发现规划实施过程中的问题和变化，为规划调整和 评价，总结经验教训，不断完善规划体系和管 键。治理现代化、生态文明和空间治理能力的要 级三类”体系、刚性管控和“一张图”系统等则是 论科学性，又具实践可行性。实现这种耦合需要加 、实施、监测和评估的全过程管理机制。

3 新规划体系的法制建设与运作策略

3.1 法制建设的系统性重构

《土地管理法》、《城乡规划法》是我国最具代表性的两部法律，在此基础上进一步加强与完善，使其具有更强的法律效力，使之成为各种发展、保护、建设等活动的基础，具有较强的权威性和约束力，并对与新规划体制不相适应的条款加以修正，以保证立法的连贯性和协调性。《国土空间规划编制办法》对编制原则、程序、方法进行了详细的规定，对编制工作起到了一定的指导作用。《用途管制规则》明确了各类用地的利用条件与控制需求，强化了对土地利用的控制，为制定新的规划制度提供了依据，增强了规划的可操作性、规范性。

规划督察是法治的一个重要组成部分，它通过对规划执行情况的监督、检查，及时发现并纠正违法用地，对违法用地的单位或个人进行问责，并将其依法追究，从而形成一种有效的威慑。通过执法与监管，使规划得以严格实施，维护其权威、严肃。

3.2 分级分类编制与传导机制

新规划体系采用分级编制 要制定宏观战略和目标，确定国家发展的总 域内的发展格局和空间结构，市县规 的实施和管理，确保规划在基层得 对性和可操作性。分类编制 统筹考虑区域的经济、社会、环境 深入研究和规划，如交通、能源、 关键，具体规定土地的使用性质、开发强度等指标，为项 目建 详细设计依据

不同类型的规划相互配合、相互补充，共同构成完整的规划体系。为确保不同层级和类型规划之间的有效衔接和协同，需建立传导机制。纵向传导通过约束性指标分解实现，如生态保护红线面积占比、耕地保有量等指标，从国家层面逐级分解到省、市、县、乡镇，确保各级规划在保护目标上的一致性，横向传导通过部门协同平台联动实现，不同部门在规划编制和实施过程中，通过协同平台共享信息、沟通协调，避免规划冲突和重复建设。分级分类编制与传导机制是新规划体系有效运行的重要保障。它使规划能够从宏观到微观、从战略到实施进行全面覆盖和层层落实，提高了规划的整体性和协调性，然而在实际运行过程中，还需进一步优化传导机制，加强不同层级和部门之间的沟通和协作，提高指标分解的科学性和合理性，确保规划的有效实施。

3.3 市、县国土空间总体规划的核心作用

市、县国土空间总体规划在区域发展中具有战略引领作用，它需衔接区域发展战略，如京津冀协同发展、长江经济带发展等国家战略，将国家战略目标和要求落实到本地区的规划中，同时明确产业布局与基础设施网络，引导产业集聚发展，优化基础设施配置，提高区域的竞争力和发展活力，通过战略引领，使市、县的发展与国家和区域的整体发展相协调，实现可持续发展。底线管控是市、县国土空间总体规划的重要职责，划定“三区三线”是底线管控的关键举措，通过明确城镇空间、农业空间、生态空间的范围和功能定位，以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，确保耕地保有量、生态空间不减少。底线管控是保障国家粮食安全、生态安全和社会稳定的重要基础，市、县总体规划必须严格落实底线要求，加强对各类空间的保护和管理[5]。

为应对未来不确定性，市、县国土空间总体规划需设置战略留白区，战略留白区是指在规划中预留一定的弹性空间，用于未来可能出现的重大项目建设、产业升级或突发情况，通过弹性预留，使规划具有一定的灵活性和适应性，能更好地应对市场变化和发展需求，同时在弹性预留区的使用上，需建立严格的审批机制，确保其合理利用。市、县国土空间总体规划的有效实施需要建立健全实施机制和监督机制，实施机制包括制定详细的行动计划、明确责任主体、加强项目管理等，确保规划目标和任务得到落实。监督机制则通过定期评估、动态监测等方式，对规划实施情况进行监督检查，及时发现问题并进行调整和优化，同时要加强公众参与和社会监督，提高规划实施的透明度和公信力。

4 结语：

综上所述，我国国土空间规划体系的建构，将从顶层设计上奠定国土空间治理基础，从体制机制上实现“多规合一”，从具体实施上为建设美丽中国、 实现中华民族伟大复兴的中国梦提供坚强保障。我们坚信，在党中央的坚强领导下，在各级政府和社会各界的共同努力下 通过“政府主导、分级管理、权责一致、协调高效”的规划治理体系建设，我国国土空间规划体系一定能够成为推动经济社会发展的重要力量。

参考文献：

[1] 李响 , 高峰 , 鲁丽波 , 等 . 省级国土空间规划地图集内容设计与思考 [J]. 测绘地理信息 ,2025,50(01):112-116.

[2] 龙新辉 . 国土空间规划背景下村庄规划设计研究 [J]. 房地产世界 ,2024,(24):59-61.

[3] 李昊熹 , 陈国平 . 国土空间用途管制分区内涵解析 [J]. 地矿测绘 ,2024,40(04):57-60.

[4] 毕婉君 . 国土空间规划“一张图”信息系统探索与建设 [J]. 智能城市 ,2024,10(12):72-74.

[5] 王金火 . 国土空间规划背景下城市社区配套设施规划研究 [J]. 城市建筑空间 ,2024,31(12):69-71.