国有土地使用权收回问题的研究

国有土地使用权收回具有重要的作用，然而在实践中存在诸多问题，影响了工作效率和质量，因此，应该分析及明确问题，采取合理的措施，不断提升工作效果，促进土地科学发展。

一、国有土地使用权收回的重要性

优化国土空间规划布局和土地资源配置。在旧城区改造及城市空间布局优化中，收回国有土地，可以对土地利用结构根据国土空间规划要求进行调整，为城市建设及发展提供用地保障；其次，可以优化土地资源配置。按照相关规定收回国有土地，可以重新配置土地资源，盘活低效闲置的土地，提升土地资源利用率，防止产生浪费问题；同时还能整合碎片化地块，为规模化开发奠定基础，实现集约利用，提高土地产出效益。

提升经济发展质量和促进产业升级改造。政府依法收回土地，能够为旧城改造、城市更新提供支持，促进基础设施建设，改善人居环境；通过收回土地根据产业发展要求重新供应给市场能够盘活闲置低效工业用地，促进产业升级，淘汰落后产能。

维护土地管理秩序与公平性。根据《土地管理法》、《闲置土地处置办法》等相关法律规定收回土地可以 防止土地投机与资源浪费，遏制企业囤地、炒地行为，促进土地高效利用；对因历史原因未能达到净地标准供应造成企业开发利用存在困难的土地，通过收回土地使用权后可以完善基础配套设施，解决土地原来存在的权属纠纷、征地拆迁等遗留问题后重新推向市场；对于由于污染等因素造成土地无法使用的情况，可以收回土地，促进生态修复，及时纠正土地使用途径。

二、国有土地使用权收回中的问题

2.1 公共利益界定模糊。因公共利益需要收回土地是《土地管理法》中规定收回国有土地使用权的几种法定情形之一，但对如何界定公共利益需要定义比较模糊。这在土地收回实践中有可能被滥用或引发行政和廉政风险。

2.2 历史遗留用地产权复杂。上世纪七十年代至九十年代很多行政事业单位用地和国有企业改制土地因机构改革、单位撤并等原因造成管理缺失、权属不清等问题，土地确权难度大，耗时长。

2.3 法律程序与补偿机制有待进一步规范。在法律程序方面一是程序不够细化。虽然有法定程序框架，但在一些关键环节缺乏操作细节和流程，尤其是协商收回土地，容易引发审计风险和行政诉讼风险。二是收地方案缺乏论证，公共利益目的及征地范围界定不够清晰，征地范围太大。除了旧城改造外，其他项目用地单位需要先申请时，通常会以公共利益为理由而未能进行充分的可行性分析和方案对比研究，未充分征求单位以及专家意见，使得方案中存在较多的问题，如收地范围太大、边界模糊、关系复杂，收回后的部分土地难以拆建，只能搁置。三是事前征询制度的合理性不足，公众参与度不高。在实际操作过程中，对公众意见线上线下的意见征求往往流于形式，走过场，导致在实施过程中出现较多问题。四是监督机制不完善，在实施过程中，缺乏有效的监督机制来确保各个环节的合法合规性，然而在事后监督如审计巡查中发现诸多问题，最后追责问责。在补偿机制方面一是补偿标准不明确，在实际操作中带有主观随意性，二是补偿方式单一，缺乏多元化的补偿方式，难以满足部分热群的实际需求，三是评估机制不健全，存在评估方法不合理等情况。

2.4 缺乏结案手续。工作实践中，行政机关收回土地使用权，将其注销登记，为新的土地使用权提供批准文件，产生同样的土地不同的使用者的情况。不合理的结案手续较多，比如一些国有土地被收回，已经投入到建设利用中，然而并未办理产权注销和变更登记手续。除此之外，线性工程用地的结案手续不足，之所以会这样，主要是因为：首先，这类工程用地时间较短，工作量较多，交地压力较大，无法顾及手续办理。其次，产权关系较为复杂。比如市政工程是线性分布，包括较多的用地个体群，个体的情况不同，如产权模糊、用地纠纷等，使得在办理相关手续时受限，无法申请办理手续 [4]。最后，部分单位缺乏较强的责任感，只关注土地使用，忽视了产权及管理工作。

三、国有土地使用权收回措施

3.1 一是健全土地收回制度。从政策层面对依法申请收回、强制收回、协商收回三种方法明确适用范围和操作细则，明确各种收回方式的补偿机制。对因企业自身原因造成的闲置土地坚决无偿收回；对因旧城改造、规划调整以及国家重大项目建设、军事设施建设等收回土地的根据相关规定按照统一征收标准、市场评估等方式进行合理补偿，并提供多种补偿方式供被征收人选择；对因低效用地、企业无力开发的商住用地申请收回的参考市场评估价值和企业用地成本就低或者出让合同约定适当补偿。对行政事业机关划拨用地不再使用申请退回的一般不予补偿。

3.2 加快历史遗留问题用地的确权登记，规范用地手续。要极大对历史遗留问题用地的清理清查，尤其是行政事业单位用地和国有企业改制土地因机构改革、单位撤并等原因造成管理缺失、权属不清的土地要加快土地确权登记步伐，防止国有资产流失，为下一步重新开发利用盘活资产奠定基础。

3.3 加强前期论证，强调公众参与。

地方应该结合相关规划及要求，合理地调整土地利用结构，充分发挥所有土地价值。针对由于公共利益及城市更新原因收回的土地，应该做好项目论证工作，积极地征求相关部门、利益主体、专家学者及基层组织的建议和意见，发挥智力效果，设计不同的方案，对比分析各方案，选择各方面均符合要求到方案，其应该在技术上具有较强的可操作性，符合有关法律法规，且经济合理。明确拟收回土地内容，如数量、范围、使用管理条件、开发强度等，预先做好准备工作，如评价环境影响、评估风险，为后续相关工作开展提供支持，如公告、听证及报批，提升工作的高效性。

3.4 加强结案及产权登记，清楚划分监管职责

为了促进工作有序开展，政府应该针对不同土地使用权收回制定规范，如结案条件、变更登记法、注销登记，清楚规定房屋及土地过渡阶段负责监督管理的人员。市人民政府下达决定书之后，原土地使用人能够获取相应的补偿，原发证机关需要将登记注销，收回使用权。若是土地有抵押情况，需要在工作开始之前先让双方解除合同，向原登记机关办理注销。在变更登记时，应该依据规定范进行操作，在规定时间内办理，确定新的监护人或使用人，制定土地和地上建筑物安全监管负责人员。检查变更登记内容，其应该和收回土地使用权方案相符。工程项目验收后，申请办理登记，确定产权主体、收益、使用及监管责任。

结语：

综上所述，城市化进程日益加快，由于一些原因造成国有土地使用权收回的案例增加，为了促进工作高效开展，应该结合实际情况，采取合理的措施。还要重视工作反思，认真分析实践中的问题，积极地采取措施进行改善和解决。

参考文献：

[1] 李保才 . 国有土地使用权收回问题研究 [J]. 城市住宅 , 2020, 27(04): 67-68.

[2] 郑州市人民政府关于国有土地上房屋征收和国有土地使用权收回有关问题的意见 [J]. 郑州市人民政府公报 , 2018, (04): 16-17.

[3] 程琥. 国有土地使用权收回中的房屋征收补偿问题研究 [J]. 中共浙江省委党校学报 , 2017, 33 (04): 122-128.

[4] 李逢春, 周为吉. 国有土地使用权收回过程中的问题研究 [J]. 特区经济 , 2016, (10): 110-111.

作者简介：周毅（1977.11-），男，汉族本科，工程师，主要从事工作方向：土地管理