以税制双维度改革助推新质生产力发展

摘要：新质生产力的发展需要适配性税制支撑，而我国现行税制存在政策主导性过强、央地财权失衡及税负结构滞后等问题，阻碍了技术驱动型生产力的跃升。基于内生增长理论与财政联邦主义，结合发展新质生产力对税制改革的要求以及现实困境，本文提出税制改革需以“制度-技术-产业”协同为核心逻辑：一方面，通过立法固化税收优惠、消费税征收环节后移等措施，降低企业创新成本并引导地方培育高附加值产业；另一方面，以央地税收共享机制改革匹配地方政府事权与财力，破解财政紧平衡对新业态支持的约束。针对现行税制存在“政策-法律”二元割裂、传统产业与新兴产业税负失衡等问题，本文提出“双维度改革路径”——以民营经济税收激励释放微观主体活力，以央地分权优化提升宏观调控效能，旨在助推新质生产力发展。

关键词：税制双维度改革；助推；新质生产力发展

一、引言

新质生产力是以新技术深化应用为驱动，以新产业、新业态和新模式快速涌现为重要特征，进而构建起新型社会生产关系和社会制度体系的生产力。其本质是以技术创新与制度变革的协同演进为基础，通过数字化、绿色化与智能化重构生产要素组合方式，进而形成的新型生产力范式。新质生产力的内核与内生增长理论高度契合，即通过技术创新和知识资本积累实现生产力迭代与生产效率跃升。税收制度作为公共政策工具，可通过降低企业研发边际成本（如加计扣除政策）、优化人力资本投资（如教育税收抵免）等方式，激发“知识-技术-产业”的正反馈循环。与传统生产力相比，新质生产力的“质变”不仅体现在技术工具升级，更要求生产关系（如税收制度）的适配性调整。内生增长理论（Romer，1990）指出，知识资本积累与政策激励是技术跃升的关键，而我国现行税制存在的税收政策主导性过强、央地财权失衡及税负结构滞后等问题，已成为阻碍新质生产力发展的制度性瓶颈。

既有研究从税制法治化（马金华等，2024）、央地分权（李苑，2024）等单一维度提出改革建议，但未能揭示税制改革与新质生产力间的系统性协同机制。本文的创新在于提出“双维度改革路径-以微观激励（民营经济活力释放）与宏观分权（央地财力－事权匹配）”为核心，辅以税法适应性改革的制度补充。微观层面，通过结构性减税（如研发费用加计扣除比例动态调整）降低企业创新成本；宏观层面，依托消费税征收环节后移、增值税分成比例动态化，破解地方财政对新业态的支持约束；制度层面，以“政策试点-立法固化”衔接机制推动税制从“追赶型”向“引领型”转型。本文以当下我国税制改革现状为背景，从税制改革在发展新质生产力实践方面的现实问题出发，结合发展新质生产力对于税制改革的要求，探讨税制改革推动新质生产力的针对性对策。

二、文献综述

当下对于新质生产力概念的确定和应用研究是我国学界一大热点方向。马金华、王朋飞、吕婉莹〔2024〕指出税制改革赋能新质生产力的理论基础、历史逻辑和实践路径，为当前和未来阶段开展税制改革和发展新质生产力提供新的参考。谭建淋〔2024〕指出新一轮税制改革背景下税收法治的现实问题和改革重点，对于研究为适应新质生产力而进行的生产关系范畴改革具有重要意义。李苑〔2024〕通过研究央地财政格局，提出改善央地财权事权合理分配的具体措施，其研究为本文探究提高地方政府财政对新质生产力发展的支持具有重要参考价值。综合上述文献，税制改革通过革新生产关系范畴，能够进一步推动新质生产力的发展。为了发挥税制改革对于新质生产力发展的支持作用，学界研究了税收法治化建设、央地财政分配格局、地方财政框架重塑等问题，并给出改进对策。未来研究应进一步明晰新质生产力的概念，继续探索新一轮税制改革重点，更加充分发挥税收制度对于新质生产力发展的支持作用。

三、发展新质生产力对税制改革的要求

自党的十八届三中全会确立现代财政制度框架以来，我国税制改革沿续“发挥比较优势-重构激励结构-提升配置效率”的路径持续推进。基于新结构经济学视角，新质生产力的发展对税制改革提出三重适应性要求：（1）要素禀赋结构适配性改革要求；（2）动态比较优势驱动的地方政府财力-事权重构要求；（3）央地激励相容的共享机制优化要求，形成促进新质生产力发展的正向激励体系。

1.基于新结构经济学的税收法律适应性改革

我国现行税收制度建立在长期传统经济占主导地位的经济体系上，税收法律法规对于现代化产业体系的法治要求具有实践上的滞后性。因此发展新质生产力，完善与新业态相适应的税收法律法规势在必行。其一，现行的税收法律往往滞后于新质生产力的发展且无法有效应对经济新业态中出现的新问题、新情况。新质生产力的发展要求局部改变建立在传统经济基础上的税收法律体系，依据新业态下的现实问题明确纳税主体、制定合理协调的税负政策，针对新质企业打造与其相适应的税法框架。其二，税收法治的部分滞后影响优惠政策的持续稳定实施。因此要求清晰界定税收优惠受益主体和条件、完善税收政策和征管漏洞、保持稳定的税收预期，确保税收政策的精准性和持续性，营造法治化、规范化的税收格局，为新质生产力的政策优惠打造法制保障。

2.完善财力-事权相匹配的地方税体系

作为财税体制的核心组成部分，税收是国家治理体系的重要财力支撑和调控工具，在发展新质生产力过程中发挥着基础性、支柱性、保障性作用。经济新常态下，加快完善地方税体系、提高地方财政对当地新业态模式的支持水平不仅是培育新的经济增长点的要求，更是发展新质生产力的必然需要。其一，新质生产力需要新兴产业的培育，而近年地方政府面临刚性支出压力大、财政收入增长放缓并存的局面，导致地方债务漏洞扩大、财政运行紧平衡特征凸显，针对新兴产业实行的税收优惠无法得到长期实行，财政支持水平相对降低。其二，发展新质生产力，需要地方政府长期对新兴产业实施积极的财政政策、扩大扣除抵免范围和税收奖励政策。因此发展新质生产力背景下的税制改革，需要加快完善地方税体系，拓展地方税源，增加地方自主财力。同时要求推动消费税征收环节后移以及稳步下划地方，夯实地方政府财力基础，从而为减轻新兴产业各端运营成本提供长期稳定的地方财力支持，助力地方新质生产力的发展。

3.央地税收共享机制优化

解决目前央地财权事权划分不协调、地方财政刚性支出大等财权结构失调问题，需要完善央地税收共享机制，辅助地方财力提升，为发展新质生产力打造持续稳定的高水平财政支持基础。其一，鉴于目前大税种都是共享税的事实，在既保障地方既有财力、又保持中央和地方财力大体“五五”分配格局的条件下，要求将增值税、所得税等大税种相结合，按统一分享比例进行分配，而将收入规模小、适合地方征收的税种划为地方税，有效扩大地方财政税收基础。其二，在当下共享税央地分配格局的基础上，根据事权和支出责任划分，通过转移支付实现中央与地方财力的再分配，并在转移支付制度设计中内置激励机制，调动地方征税的积极性，满足地方承担相应事权和支出责任的财力需要。以上方法既可以协调央地共享税比例、为地方财政扩大税基，又能协助央地财政权责划分，在提升地方财力的基础上增强政府对新质生产力税收支持的信心和能力。

四、新质生产力发展下税制改革存在的问题

1.政策主导下的税改困境

新质生产力的发展要求构建全国统一大市场，实现生产要素的顺畅流动。税收法治化为市场经济提供透明高效的税收环境，规范政府税收行为的同时保障政府治理能力的高效，税收法治化水平的高低直接影响着市场统一性和生产要素流动性。而在税制变革过程中，我国一直存在政策主导、法律补充的问题，税制变动整体呈现政策主观性强、法律滞后的特点，阻碍各类先进优质生产要素向发展新质生产力顺畅流动。我国现行税制下，法律和政策之间的互动关系大致分为三种：税制变革的法外运行、政策主导整体税制的立改废、政策推动整体税制局部修改。其一，在税制变革法外运行的情况下，税制整体变迁以及改革极大程度由具体政策引导，改革成果以政策形式展现而非税法框架下法律形式固定。其二，政策推动整体税制立改废，宏观政策成为市场主体权益调整的主要推动力。其三，政策推动税制局部修改的步骤，是税制精细化、时代化要求的必然结果。政策主导税制局部修改，而后统一进行整体改革。

2.央地权责错配：公共选择理论中的激励扭曲

发展新质生产力，要求央地财政共同支持力度与实施效应高水平。而当下，我国中央和地方财政关系仍存在一定程度的事权划分不够清晰、财力不够协调的问题。央地财权事权划分问题带来在新质生产力发展过程中资源配置不合理与政策执行力度不足，是当下阻碍新质生产力发展主要的制度缺陷。其一，部分地方政府面临刚性支出压力大、财政收入增长放缓并存的局面。地方政府面临债务风险的同时，承担的事权超出其财政收入能力，导致其在履行事权时面临资金不足问题，政策持续性和稳定性难以得到保证。同时，地方政府在税收政策上缺乏自主权，无法根据地方经济特点和新业态需求进行灵活调整，财政体制对于新质生产力的激励功能因此得不到有效发挥。其二，央地共同事权比例较高，行政权力存在范围重叠和责任归属模糊的问题，导致行政主体职责模糊、资源配置效率低下等问题，不符合先进生产要素畅通流动的客观要求。

3.税负结构性失衡：拉弗曲线的政策失灵

适应新质生产力发展的市场环境是政府“有形之手”和市场“无形之手”共同培育和驱动形成的，公平合理的税收结构对于有效市场的构建至关重要。新业态发展下我国税收优惠问题主要体现在市场主体税负不平衡与税收实践针对性滞后两方面。其一，税制改革在适应高质量发展、适应科技产业变革方向、适应新常态经济发展需要的过程中，税收优惠重心逐步从传统产业转移至新兴产业。各类新兴产业获得税收优惠、税负减轻的同时传统产业税收优惠水平下降，导致市场主体税负不平衡，阻碍整体市场主体积极性。其二，当下税收框架建立在传统产业长期占据市场主体地位的基础上，因此产生税收框架与新业态发展要求不对称的问题，导致税收政策不能及时适应市场变化情况、反映新质生产力实践现状。发展新质生产力要求营造公平的宏观税收环境，需要政府以税收为工具，在保证基本税收要求的前提下，合理分配传统产业与新兴产业优惠力度。同时根据新业态发展状况，提高税收实践的针对性，使其符合新质生产力所需的税制要求。

五、双维度改革对策：微观激励、宏观分权与税法适配

1.结构性减税助力民营经济活力释放

近年来我国减税降费规模持续扩大，为进一步支持新质生产力的发展，需要为民营经济提供更高效的税收支持。其一，完善税收支持政策体系。健全有利于新质要素顺畅流动、竞争有序公平的财税政策环境，注重对民营企业科技创新和自主研发、数字化转型和技术改造的税收支持效率，如进一步提高民营企业研发费用加计扣除比例，对培育新质生产力功能的民营企业加大税收支持等。其二，针对性分类施策。区分不同民营企业类型，精准把握其不同需求，通过运用差异化政策，提高税收支持效应，有效激发企业创新活力。如按照大型企业做实做强、小微企业做多做大的差异化政策目标，构建降低大型民企税收负担、稳定小微民企享受门槛、引导“专精特新”民企创新发展的税收框架。

2.央地分权重构，提升税收调控效能

根据党的二十届三中全会要求，应合理分配央地的财权和事权，形成权责清晰、财力协调、区域均衡的央地财政关系。2023年中央一般公共预算收入占全国一般公共预算收入的比重为45.93%，全国中央一般公共预算本级支出占全国一般公共预算支出的比重仅为13.92%。这反映出一些本应由中央直接负责的事务交由地方承担，地方政府公共产品的提供责任与实际税收差距加大。在地方政府财政困难和上级政府任务交办的双重压力下，各级政府税收调控职能受限，对培育新质生产力所需的市场环境调控效能降低。要建立各级政府职能、支出责任与财力相匹配的体系，需要缓解地方政府和基层财政的压力，转移支付应更多关注地方财政，采取“增收”和“减支”两方面的措施。一方面，应推动消费税的征收环节下移并逐步划归地方，完善增值税留抵退税政策与抵扣链条，同时优化共享税的分配比例。这样不仅能提高地方税收，还能激励企业经营，使更多税收流入地方财政，增强地方的自主财力。另一方面，应构建科学、规范、透明和动态平衡的一般性转移支付制度，清理和规范专项转移支付，增加一般性转移支付，以提升市县的财政能力与职能匹配度。通过这些措施，可以缓解中央与地方财政收入之间的差距，以及地方政府之间财政收入不均的现状，进一步提升政府税收对于新质生产力培育的支持作用。

六、总结

本文探讨了在中国经济转型和高质量发展目标背景下，新质生产力发展对于税制改革的要求，指出当下税制改革不适应新质生产力的问题，并针对性提出具体的税制改革对策，以期为新质生产力的发展持续提供税收支持。当下税收改革面临税制政策法律不协调、对于新业态的政策实践针对性低等问题，根据民营经济是新质生产力的主要培育土壤的观点，探究了税收优惠对于民营经济发展的强相关性，从而提出税制改革通过提升对于民营经济减税降费水平，达到发展新质生产力的要求。此外，为提高地方税收对于新质生产力的支持力度，对策部分还提出优化央地税收体系，以期提升税收调控效能。本文亦存在一定的局限性。在理论分析方面，当下学界对于“新质生产力”的概念界定存在争论，因此本文提出针对新质生产力发展的税制改革对策相对浅显，不具备较强的精细化。税制改革作为我国经济转型背景下极为重要的一环，对于研究新质生产力发展要求下的新质生产关系具体调整有重要意义。在新业态发展趋势下，我国开始新一轮税制改革，生产关系范畴中的税制部分将会更为贴近新质生产力的培育与发展。

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【作者简介】闫博文（2003.11-），男，汉族，陕西省汉中市人，西北大学经济管理学院财政系本科在读，主要研究方向：税制改革。