零基预算改革背景下推进预算项目支出标准体系建设的思考

摘要：自 2025 年编制预算起，湖南全面拉开零基预算改革帷幕，其中加快推进预算项目支出标准体系建设成为改革的关键任务之一。本文以湖南长沙为例，分析在零基预算改革背景下，预算项目支出标准体系建设的现状、存在问题，并提出相关建议，期望能为市区级进一步推进预算项目支出标准体系建设、提升财政预算管理效能提供有益参考。

关键词 ：零基预算改革；预算项目支出标准；体系建设；湖南长沙

一、引言

当下，地方财政收支矛盾愈发突出，优化财政支出结构、严格落实过紧日子的要求、切实提升资金使用效益已迫在眉睫。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》明确提出：“健全预算制度，加强财政资源和预算统筹，深化零基预算改革。” 2024年12月，湖南省人民政府发布《关于全面深化零基预算改革的指导意见》（湘政发〔2024〕14号），指导意见中深化配套制度改革首要任务是建立健全财政支出标准体系，指出要加快推进财政支出标准建设，构建以基本支出标准、项目支出标准、基本公共服务支出标准、资产管理标准为主体的财政支出标准体系，使支出标准成为预算安排的基础依据。

二、零基预算背景下支出标准体系建设现状

（一）取得的成效

1.全面推开零基预算。从2023年起，湖南省率先在省级层面部署零基预算改革并成效显著。在打破预算“基数”的基础上，对长期存续、效益不高、交叉重叠的资金政策进行全面梳理，清理省级100项重大专项，有保有压，应压尽压。2024年底，湖南省发布《关于全面深化零基预算改革的指导意见》，长沙迅速响应并落实各项举措。在操作层面上，长沙财政制定了《深化零基预算改革工作指引》、《零基预算十条深化措施》等文件；在执行层面上，强化2025年零基预算编审，全面梳理财政资金项目，打破公共项目预算“基数加增长”模式，取消依据不足或执行超过5年以上的文件、纪要等安排的专项资金，对上年执行率不高的专项进行扣减或调整用途，将公共项目从原来的560项整合为6大专项、17个子项，压减非刚性非必要支出82.5亿元。

2.积极推进预算项目支出标准建设。2024年，长沙财政制定《预算项目支出标准体系建设工作方案》、《预算项目支出标准编制计划（2024-2026年）》，明确总体目标、任务与实施路径，规划在三年内完成 26 项预算项目标准编制。组织专业人员对各类项目深入调研分析，综合考虑历史数据、行业特点、市场价格波动等因素，优先针对教育、医疗、市政等民生关键领域及业务工作急需项目开展支出标准制定工作，如行政事业单位与学校物业服务、医院后勤保障、市政道路大修、环境卫生维护、交通设施维护等项目的预算支出标准已率先出台并实施，有力保障了相关领域预算编制与执行的科学性与规范性，为全市财政预算管理奠定坚实基础，在提升预算资金使用效益方面发挥了积极作用。

（二）存在的问题

1.标准体系框架不够健全。近年来，长沙在部分领域先行出台制定了一些预算项目支出标准，但省级、市级层面尚未出台支出标准体系建设的框架性指导意见或方案。一方面，体系结构不完整，上层规划和实施方案未明确。各级各部门在制定支出标准时思路各异，对各类标准（包括通用标准、专用标准、内部标准等）的分层分级设计目标不明晰，缺乏结构层次，影响整体性和连贯性，难以形成系统、完整的支出标准体系。另一方面，职责分工不清晰，各部门责任目标未能落实。在标准制定过程中，参与主体涵盖了财政部门、行业主管部门、编制机构等，但目前主要由财政部门及内部机构起草编制，而行业主管部门、审计部门 等参与度低，各方作用未充分发挥，影响标准质量和实用性。

2.标准制定程序不够完善。在预算项目支出标准制定过程中，尚未形成严格统一的程序规范。一是操作指引缺位。在标准的研究、起草、论证、审核、发布等环节，缺乏统一的技术指导和成果规范标准，制定流程碎片化，论证环节易流于形式，影响标准科学性和权威性。二是数据支撑薄弱。受取数约束，存在获取数据资源有限、信息不对称情况，标准测算多基于个别部门历史数据，缺乏在各部门、各行业、各地区间进行横向和纵向对比分析等，使得标准制定缺乏全面性和代表性。三是动态机制滞后。因政策变动、物价指数、设备改造、技术进步等因素，一些支出标准在执行过程中不能及时跟上变化，调整机制及调整周期不够明确，更新滞后，当项目运行成本较大变化时，会使得预算安排与实际需求出现偏差。

3.标准应用与执行监督不够到位。尽管长沙在预算项目支出标准体系建设方面取得较快进展，但应用与执行监督环节仍存在不足。一方面，支出标准应用不足。部分单位在预算编制和审核等工作中实际应用不足，标准查询和应用效率低，未按照标准细化测算，预算执行中也存在超标准支出等问题，导致约束力不足。另一方面，监督机制不完善。财政部门、审计部门监督检查力度不够，未与预算编制、绩效评价、审计监督等相关系统联动，缺乏有效监督手段和问责机制，难以发现和纠正违规行为，影响支出标准有效执行和预算管理严肃性。

三、推进预算项目支出标准体系建设的思考及建议

（一）进一步健全标准体系框架

1.加强顶层设计与规划引导。支出标准建设是一项长期而艰巨的工作任务，完备科学合理的支出标准体系，不仅有利于预算安排的客观、高效、公正，还可以促进预算编制质量和效率进一步提高。结合长沙市实际情况，建立健全总体标准框架，构建起以基本支出标准、项目支出标准、基本公共服务支出标准、资产管理标准为主体的财政支出标准体系。并以此为目标导向，加强统一规划部署，明确支出标准体系的建设目标、基本原则、主要任务、协调机制和保障措施等，落实职责分工，进一步界定分级分类标准内容及制定方法，为支出标准建设奠定坚实基础。

2.建立协同工作机制。支出标准体系建设涉及多个部门和利益相关者，需要各方协同合作，形成合力。财政部门作为牵头部门，从宏观上明确支出标准建设的导向、原则、步骤，必要时提供部分成熟的案例做指引，以有效推动支出标准体系建设；行业主管部门尤其是各个基层单位，最了解项目情况，提供专业技术支持和行业标准规范，对本行业的项目支出标准提出专业意见和建议；审计部门负责对标准执行情况和资金使用效益进行审计监督，确保资金的安全和有效使用。在此基础上，各部门应注重协同配合，加强信息共享和交流协作，对于专用指标项目，建立联合工作小组，由相关部门的人员共同组成，负责制定和推进该项目的支出标准，避免出现职责不清、推诿扯皮的情况。

（二）进一步完善标准制定流程

1.制定支出标准操作指引。操作指引是标准制定流程的关键步骤，需对标准的具体内涵、确立依据、适用范围、支出内容、使用方法以及特殊情况等关键要素予以阐述说明，确保标准的可操作性、一致性和可持续性。一是，在制定操作指引时，应明确标准制定的各个环节和要求，包括标准项目立项、调研与论证、起草标准草案、征求意见、专家评审、审批发布等环节；二是，明确标准制定的依据、流程、测算方法等，可以针对不同类型项目特点和需求，制定指导原则。例如，在制定公共服务项目支出标准时，可以采用成本效益分析、历史数据对比等方法，合理确定项目的各项成本指标。

2.注重调研和论证。在支出标准制定过程中，应充分开展调研工作，征求相关部门、专家学者和实际工作者的意见和建议，全面了解预算项目实际需求和成本情况，为标准制定提供充分的依据。例如，在制定医院后勤服务支出标准时，要充分征求医院主管部门，医院各科室、第三方公司等后勤服务参与主体的意见，要结合参与主体的意见与实际情况，合理选取指标类型、讨论确定指标取值，确保指标能满足医院经营需要，指导医院支出预算编制，提升医院财务管理水平。

3.加强数据收集与分析。建立完善的数据收集体系，广泛收集相关数据和信息，包括市场价格、行业成本、经济社会发展指标、兄弟城市经验等方面的内容，并运用数据分析技术进行深入挖掘和分析。可以利用大数据、人工智能等现代信息技术手段，提高数据收集和分析的效率和准确性。例如，选用Pearson相关系数分析，在两个或多个具备相关性变量元素进行判定关联性，通过定性和定量相结合的方式，对项目必要性、合理性、经济性、可行性和合规性评估，找出影响项目成本的关键因素和变化规律，为支出标准的制定提供可靠的数据支持。

四、进一步强化标准执行监督与绩效评价

建立标准执行监督机制。财政部门应加强对预算项目支出标准执行情况的监督检查，建立常态化的监督检查机制。将预算项目支出标准嵌入预算管理一体化系统，构建项目支出标准库，并将其深度应用于预算编审全流程，确保支出标准在预算编制、执行和监督等关键环节得到严格执行，切实提升标准应用的常态化和规范化水平。同时，通过定期检查、专项审计等多种方式，及时发现并纠正标准执行过程中存在的问题，维护支出标准的严肃性和权威性。

推动绩效与标准深度融合。将预算项目支出标准体系的建设和执行情况全面纳入绩效评价范围，建立科学合理、可量化、可操作的绩效评价指标体系，对标准体系的建设成效、标准执行的效益等进行客观、全面的评价。通过绩效评价，及时总结经验、发现问题，将绩效评价结果作为改进预算管理和完善支出标准的重要依据，推动财政资金使用效益和财政管理水平的不断提升。

引入外部监督机制。财政部门应将财政支出标准及相关政策文件通过政府网站、财政信息公开平台等渠道向社会公开，积极引入社会监督力量，鼓励社会公众、新闻媒体等对预算项目支出情况进行监督和评价。同时，建立公众反馈机制，及时回应社会关切的问题，总结分析问题，为进一步优化标准制定及修订提供参考依据，从而有效提升财政资金的使用效益和社会满意度。

五、结论

在零基预算改革的大潮中，湖南长沙作为改革的先锋，其在预算项目支出标准体系建设上的探索与实践，无疑为全国提供了宝贵的经验。本文通过对长沙案例的深入分析，揭示了当前体系建设中的成效与不足，并提出了切实可行的建议。展望未来，随着改革的不断深化和标准的逐步完善，我们有理由相信，长沙乃至全国的财政预算管理将迈向更加科学、规范、高效的新阶段。这不仅是对财政资源的优化配置，更是对公共财政透明度和责任性的有力提升。让我们期待，在不久的将来，一个更加健全、动态、透明的预算项目支出标准体系将为我国财政管理注入新的活力，为实现中国式现代化贡献财政智慧和力量。

参考文献：

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[3]刘迪. 构建交通运输系统预算支出标准体系实务研究——以海事系统为例[J]. 交通财会， 2023（2023年1期）.

[4]广西财政厅课题组. 加快广西预算项目支出标准体系建设研究[J]. 经济研究参考， 2019（2019年6期）.

作者简介：朱仙玲（1984.05），女，汉族，湖南长沙，本科，会计师、审计师，主要从事工作方向：财政评审、财政监督、债务管理