城市化进程中的耕地保护：挑战与对策

摘要：在城市建设全面提速、工业化程度不断加深和基础设施建设不断扩张的过程中，耕地保护面临着巨大的挑战，城市扩张占用耕地、工矿项目占地占用优质耕地、占补平衡工程中耕地复垦率低导致耕地增量不足、农用地和建设用地整理项目因统筹力度不够无法发挥提升土地空间利用效益的综合潜力等因素制约着耕地保护现状，给国家的粮食安全和生态安全造成损失，经济发展与耕地保护协调关系值得研究。本文分析了耕地保护在政策执行上的偏差和耕地保护低效利用、经济发展和耕地保护协调关系等方面的现状与存在的问题，并结合本文实地调研的重点片区地区为例从政策强化、土地空间布局优化、科技进步和智慧农业发展、多要素系统综合治理等角度对中国城市建设过程中的耕地保护治理建议进行了探究。

关键词：耕地保护、城市化、政策执行

引言

耕地保护事关国家粮食安全、生态环境安全以及经济和社会可持续发展。近年来，牟平城市化建设日益加快，城市建设扩大、工业化建设发展都对耕地资源造成了巨大压力，在城市化建设过程中，如何实现城市化建设与耕地保护协调发展成为了当下面临的亟待解决的实际问题。本文研究本身具有保护耕地资源的价值，同时更进一步探寻一条符合中国国情的可持续发展道路。

1.耕地保护面临的挑战

1.1.城市扩张对耕地的侵占

近年来，据烟台市国土资源和规划局统计，牟平区建设用地平均年增长超过5%，耕地面积平均每年减少1.5%。特别是2022年牟平新增用地800hm2左右，其中至少60%是耕地转出，且多为城区周边及周边的交通干线附近。同时从遥感资料显示，牟平区耕地碎片化现象严重，耕地大田减少20%，不利于规模化农业生产[1]，而牟平区因城市化进程所造成的工业污染及水土资源的不合理利用，使得部分耕地肥力下降，有机质平均每年减少0.2%。可以预测，牟平区的耕地保护迫在眉睫，通过依法加强土地用途管制、调整土地利用结构和加大生态补偿机制建设力度，在协调好城市化进程与土地保护之间的关系、保障国家粮食安全及生态可持续发展中举足轻重。

1.2.土地利用规划与政策执行的偏差

土地利用规划是开展土地管理的核心，县域土地利用规划政策实施问题是缓解各类土地利用冲突的根本途径，分析研究土地利用规划政策实施效果对解决土地问题是十分重要的，随着土地利用规划政策在实施过程中不断得到完善与发展，使土地管理中的土地问题得到了有效地解决，进一步推动县域社会经济的可持续发展。

尽管我国出台了多种政策法规进行耕地保护工作，例如《土地管理法》、《基本农田保护条例》等，但一些地方行政为了寻求短期经济效益，放松对耕地占用的监管力度，甚至出现违法乱占的情况，加上一些土地利用的规划不科学不规范，造成了耕地的低效利用。

1.3.农村土地资源管理的难点

对于农村来说，土地资源管理上有以下的问题。一方面，农村土地利用低效率，或者在土地使用方面没有获得当地政府或者有关职能部门的高度关注，这样一来就造成了土地管理水平较低；另一方面，一些乡镇企业或者大型单位大肆占用土地，没有积极生产，这样使农村土地资源管理问题堆积。而且对于农村土地确权工作开展不达标，土地权属不明晰，对耕地保护政策不能落实。

1.4.生态环境与耕地保护的矛盾

从生态文明建设的视角下，落实耕地保护工作与其的矛盾点主要表现在两个方面：第一，在耕地保护的传统认识上。当人口繁衍，需要粮食，则对于当前我国整体社会发展而言，实现粮食数量上的稳定性和质量上安全性则可进一步有效推动现阶段经济社会的稳增长。在当前国情影响下，传统认知是耕地保护工作中的主流保护思想认知，以此在耕地保护工作中更看重粮食生产的安全性和地的数量保障。从传统耕地保护思想方面，为了能够更好地关注耕地资源的综合性效用，从生态文明建设的视角加强落实耕地保护工作，能够进一步促进其生态价值的提升。

2.案例分析：烟台市牟平区的耕地保护实践

烟台市牟平区是东部沿海的一个农业大区，近年来城市化进程中，面对巨大的耕地保护压力。牟平区的以下错书推动了该区耕地保护与经济发展顺利接轨，为全国类似区域提供了样本和经验。

2.1.划定基本农田保护区

牟平区严格按照国家政策要求，划定并保护基本农田，并将其纳入土地利用总体规划。把乡村振兴的要求进一步落实到地块上；并同步按照城郊融合类、农业发展类、生态保护类、特色保护类和集聚提升类五种类型进行差别化的村庄规划编制，分类推进乡村振兴，指导和美乡村建设。通过高标准农田建设项目，对耕地进行整治与提升，确保耕地质量和数量“双保障”。

2.2.推进土地集约化与规模化经营

加强土地流转力度，建立了一批农民合作社和农业产业化龙头企业，集约规模化经营土地，提高了土地利用率，带动农业现代化及产业化。

2.3.应用智慧农业技术

大力推广智慧农业，在农业生产的病虫害防治、精准施肥以及土壤质量调查环节中，推行无人机监测，及时掌握农业生产进程和耕地质量状况，并最终在数据平台上完成大数据传输，提升生产效率，加强耕地保护。

2.4.强化政策执行与公众参与

一是加强法律法规政策宣传引导。利用“4.22”地球日、“6.25”土地日、“12.4”全国宪法日加强政策宣传。开展村社干部耕地保护工作培训，增强广大干部群众保护耕地、依法集约用地的意识和自觉性，持续提升珍惜耕地资源，营造积极健康的耕地保护社会氛围。二是完善耕地保护法律法规。建议上级在现有耕地保护法律法规中明确自然资源、农业农村、生态环境等部门的职责，明确耕地“非农化”与“非粮化”的内涵界定，明确管行业就要管耕地保护的要求，明确耕地“非粮化”的具体处罚措施。

2.5.实施生态修复与补偿机制

生态环境权是神圣不可侵犯的人格权。为修复土地退化、生态破坏现象，牟平区实施土壤改良、生态修复工程，对污染耕地、低产农田重点治理，通过实施生态补偿，对有生态功能突出的农田进行补助，鼓励农民积极保护耕地，不断提高生态修复、环境治理能力的现代化程度。

通过上述措施，牟平区在耕地保护和城市化协调发展方面取得了显著成效，为其他地区提供了宝贵经验。

3.保护耕地的对策与建议

3.1.应对城市扩张对耕地的侵占

从划定城市开发边界、永久基本农田保护线，确定开发建设“禁区”，确保耕地不缩水入手，引导城市内部存量土地的再开发，即推进城市更新，包括城镇拆迁改造和废弃工业用地复垦，减少占用耕地面积。调整优化城市空间布局，提高容积率，避免摊大饼式的低效发展。如TOD（以公共交通为导向的开发）模式、高密度功能区建设等。

3.2.解决土地利用规划与政策执行的偏差

将土地利用规划编制的过程融入土地利用的合理化研究，参考并考察，有效适应土地利用实际情况的要求。如引入第三方评估机构进行规划的科学论证。打造土地利用监管平台，可以使用卫星遥感、大数据等技术对土地使用情况实时监测，如自然资源部“国土调查云”平台对土地变化情况进行实时监控；严厉惩罚违反土地规范进行土地使用的和未按规划实行土地利用的责任人。

3.3.破解农村土地资源管理的难点

对明确土地归属权，处理土地纠纷，夯实土地流转及管理基础起到重要作用。如全国普遍推行的农村土地承包经营权确权、登记和颁证工作。如建设县级土地流转服务中心，为流转双方提供土地流转信息发布、土地流转合同签订等相关业务。加强农村土地管理人员的专业能力建设，保证政策落实到位。如定期开展土地管理培训工作，提高基层干部业务素养。

参考文献

[1]中共中央国务院关于进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴的意见[J].中国地市报人，2025，（02）：3-6.

[2]余景姝.DPSIR模型下我国城市化进程中城市生态风险控制研究[J].价值工程，2025，44（09）：85-88.

作者简介：李子怡，山东烟台人，2003.3-，本科在读，土地资源管理专业。