流量时代下政府治理的范式转型

摘要：近年来，“网红城市”现象凸显了流量时代数字传播引发的公共事务的突发性与复杂性，传统治理模式在识别滞后、响应僵化、价值转化断裂等方面陷入困境。本文通过改造奥斯特罗姆的IAD框架，结合我国淄博烧烤、理塘丁真、曹县汉服等“网红城市”治理成功案例，构建了适用于网红城市的流量治理公共事务的分析框架。研究发现，地方政府需从三方面推进制度改造：一是重构“政府-平台-用户”的行动舞台，形成动态耦合的治理博弈空间；二是实现治理规则的数字化转型，包括边界规则的数字身份认证、聚合规则的算法化决策、信息规则的双向即时反馈；三是升级数字基础设施系统，强化识别敏捷性、响应适应性与价值转化嵌套性。基于此，研究提出规则工具箱动态化、数字规则立法保障、基础设施韧性投资等优化路径，为地方政府将短期流量转化为长效治理资本提供理论依据与实践参考，揭示了流量时代政府治理范式从“刚性管控”向“弹性适应”转型的核心逻辑。

关键词：流量治理；IAD框架；网红城市；突发公共事务

一、引言与背景

近年来，以淄博烧烤、曹县汉服、理塘丁真等为代表的"网红城市"现象，正在重塑中国地方治理的生态版图。2023年，山东省淄博市“五一”假期共接待游客107.8万人次，创历史新高；在“甜野男孩”丁真走红后，次年理塘县“十一黄金周”旅游收入同比增长72.4%；2024年，曹县汉服产业年销售额突破120亿元，占全国同类市场的50%以上，2025年1-5月份，曹县汉服线上线下零售额达45.77亿元。

这些现象级案例表明，数字时代的"流量经济"已成为地方政府必须面对的新型治理课题。而这些“瞬时性公共事务”具有突发性、紧迫性、短暂性等特征，需要政府或公共管理机构迅速响应并采取行动。对此，传统治理模式在面对这类事务时存在三重困境。一是识别滞后性，基层政府对亚文化符号的解码能力不足；二是响应僵化性，科层制程序与网络传播速率严重脱节；三是价值耗散性，短期流量未能转化为长效治理资本。基于此，本文提出核心问题：在数字时代突发流量冲击下，地方政府如何通过制度改造实现治理弹性？通过改造奥斯特罗姆IAD框架，本研究将结合“网红城市”地方政府的治理成功案例，构建适用于数字公共事务的分析框架，为地方政府提供制度设计的理论依据。

二、理论分析

（一）IAD框架的提出与发展

埃莉诺·奥斯特罗姆在《理解制度多样性》中，首次全面系统地提出制度分析与发展框架（Institutional Analysis and Development framework，简称为IAD framework），旨在解释社群如何通过自主设计规则可持续管理公共池塘资源。其核心命题是：特定制度规则能激励集体行动，避免资源耗竭。[1]IAD框架围绕“行动舞台”构建，舞台包含“行动情境”与“行动者”两大要素；并将核心规则分类系统分解为边界规则、聚合规则、偿付规则等七种操作性类型，构成IAD框架的分析骨骼；生物物理属性或物质属性、共同体属性和规则则是外部影响变量。

21世纪以来，IAD框架被应用到发展中国家基础设施、私有化过程、社会生态系统等多个领域，展现了其强大影响力与可适性[2]。作为对政策过程研究影响最大的制度理论，IAD框架也被尝试与政策过程理论相结合，作为政策描述、政策设计的工具[3][4]。然而，面对流量驱动的数字公共事务，IAD框架也存在局限。例如IAD框架未解释如何将短期流量转化为长效治理资本（如市民认同感），忽视数字资源的正外部性捕获，存在着价值转化断裂；面对大量跨圈层用户的涌入，数字身份流动性瓦解了物理边界控制，边界规则模糊。

（二）IAD框架下的系统逻辑

利用IAD框架进行分析时，首要问题是确认“行动舞台”这一制度分析的概念单位。在地方政府应对“瞬时流量爆发”事件中，行动舞台是地方政府、平台、用户构成的博弈空间，是各方互动和规则制定的基础。而作为行动舞台的核心，行动情境决定着个体在整个制度框架中如何通过行为把外生变量和结果连接起来。本文“网红城市”流量爆发的案例中，行动情境具有高度复杂性和时间紧迫性的特点：流量激增带来交通拥堵、住宿紧张、食品安全、网络舆情等多重治理挑战，要求政府快速调整政策并协调文旅、公安、市场监管等多部门协作。该情境下，舞台参与者包括作为核心决策者的地方政府、提供服务的市场主体（如商家）、作为流量来源的游客与市民，以及放大传播效应的平台与媒体。

外生变量包括自然物质条件、共同体属性和应用规则。自然物质条件是地方政府治理能力的硬性约束，包括基础设施承载力、数字技术、地域特色资源等。若物质条件不足（如小城市接待能力有限），可能引发公共服务崩溃。共同体属性决定了治理的社会文化环境，市民对城市形象认同度、政府公信力、社会资本等因素都会影响政府政策执行效果。规则体系则是应对流量爆发的制度基础，包括正式规则与非正式规则。其中，正式规则涵盖应急管理法规、市场监管政策以及数字治理规则等，非正式规则则体现为市民自发行为和平台算法逻辑，这些规则共同塑造了参与者的行为边界。

综上，在IAD框架中地方政府应对“瞬时流量爆发”的系统性逻辑为：在特定行动情境下，多元参与者基于规则互动，受限于物质条件，并嵌入共同体的社会文化背景中。有效的治理需兼顾制度设计、技术赋能与社会协同，以实现“流量”向“留量”的可持续转化。

三、多案例分析：IAD框架的数字化改造

IAD框架作为一个解释治理规则、自然和物质条件与社群属性如何形塑行动舞台的经典模型，在应对流量治理事件时，亟需通过行动舞台重构、治理规则弹性化与数字基础设施赋能三重维度进行系统性改造

（一）“行动舞台”维度：参与者系统的主体结构重构

在传统IAD框架中，行动者主要指资源使用者，而在流量治理场景下，本文引入“政府-平台-用户”三元结构。淄博案例中，市政府作为规则制定者于2023年4月紧急出台《关于规范经营者价格行为提醒告诫书》；抖音平台通过“同城页地域标签加权算法”迅速提升“淄博烧烤”话题曝光量，承担规则传导者角色；而大学生游客“特种兵旅游”模式形成规则接受者反馈回路，同时，游客的反馈评价也促进政府政策的调整。

这种“政府-平台-用户”三元主体结构催生了新型的“算法中介型”行动情境，其本质是多元主体在数字博弈空间中的策略互动：政府通过政策供给引导资源配置，平台以算法权重重构决策权力，用户借UGC内容（用户生产的内容）反向塑造治理议程（如游客投诉倒逼迅速优化21条公交线路），三者动态耦合使行动舞台从静态决策场域升级为实时响应的数字治理神经中枢。

（二）“治理规则”维度：重构制度弹性设计。

1、边界规则数字化

物理准入边界让位于数字身份认证。例如理塘县政府对丁真“旅游大使”的官方认证后，“理塘”搜索量猛增620%，是国庆假期的4倍，部分平台上甘孜藏族自治州酒店预订量较去年同期增长89%。这实质是通过数字身份划定流量受益权责边界，该身份使其个人IP与地域文旅品牌深度绑定。

2、聚合规则算法化

聚合规则则经历从“人类表决”到“算法决策”的范式迁移，抖音公域流量主导和中心化运营的方式使得平台掌握了流量资源的绝对控制和分配权，[5]平台可通过提高地域标签权重来提升使地方话题曝光量，以隐性权重分配替代传统投票机制在客观上承担了公共议题的可见性分配功能。

3、信息规则双向化

政务新媒体矩阵建立即时反馈通道，例如淄博文旅局通过微博、抖音、美团三平台数据并轨建立实时反馈系统，根据游客评价情况集中于“夜间公交不足”与“烧烤店排队过长”，迅速新增21条烧烤定制交通专线，实现奥斯特罗姆倡导的“信息对称性”向“信息即时性”的质变。

（三）"自然物质条件"维度："数字基础设施”的系统重构

除传统的地理、产业基础外，还需将"数字基础设施"纳入关键变量，进行对包括识别系统、响应系统、价值转化系统的改造，使IAD框架能够兼容数字时代的治理资源特征。

1、识别系统敏捷性

网红城市有着治理系统复杂、治理要素多元、治理情景敏锐的特点，瞬时流量爆发事件对城市政府治理能力的敏捷性提出了更高要求[6]，而识别系统的敏捷性与其有着直接关系。在识别系统层，地方政府需要迅速快速回应、尽早介入。

2、响应规则可适性

响应系统层表现为政策迭代的速度提升，对政府部门行政效率提出要求。在淄博烧烤走红后，当地短时间内迎来大量客流，停车成了难题。对此，淄博政府迅速响应，1天内完成道路两侧6000平方米绿化带的铺设，3天内完成八大局便民市场附近道路的改造提升，做到“当天决策当天实施”。

3、价值转化嵌套性

价值转化系统的精髓在于嵌套性增值，实现长效价值转化。通过挖掘本地特色、提升公共服务、打造城市品牌等策略[7]，将短期流量转化为三层治理资本：经济层面带动服务业收入提升；行政层面以公共服务好评率为指标建立评价体系；社会层面通过历史文化情感叙事等方式提升城市认同感，实现“经济流量-行政优化-社会资本”的跃迁。这种嵌套结构也验证了改造后IAD框架的制度韧性，将奥斯特罗姆的“规则嵌套性”升级为“价值嵌套性”，使短期关注度沉淀为长效公共价值。

四、优化路径

（一）规则工具箱动态化

针对数字治理中暴露的规则僵化、平台权力失序与价值转化断裂等结构性困境，建立可快速调取的“流量响应规则库”，预设突发场景（如景区瞬时超载、舆情危机）的简化决策流程。此类规则库的本质是将成功案例中的敏捷响应模式抽象为可复用的制度模块，使地方政府在面对“特种兵旅游”式流量冲击时能够跳过冗长审批链条，在响应的黄金时间内激活应急预案。

（二）数字规则立法保障

将平台算法纳入地方治理规则体系，破解算法黑箱对公共价值的侵蚀。《中华人民共和国个人信息保护法》提出“个人信息处理者利用个人信息进行自动化决策，应当保证决策的透明度和结果公平、公正，不得对个人在交易价格等交易条件上实行不合理的差别待遇”，明确算法透明度义务与歧视性推送禁令的要求，该模式可延伸至流量治理场景：当抖音分配文旅曝光权重时，地方政府有权要求其公开地域标签加权逻辑，并通过算法审计确保公共利益优先级，从而约束平台私权力，也为各类主体提供平等的参与机会和资源保障。[8]

（三）基础设施韧性投资

基础设施韧性投资的核心是构建数字孪生预警系统，通过模拟极端场景预判治理风险。通过对城市人流量进行动态仿真，识别踩踏高风险节点并优化疏导路线，降低事故发生率。此类系统更可升级为价值转化引擎，例如在理塘县非遗电商平台中嵌入“流量-产业-就业”转化模型，实时监测丁真IP衍生品销售额与旅游培训学校岗位供给的匹配度，防止产业生态失衡。

五、结语

流量时代的“网红城市”现象，本质是数字技术重构公共事务逻辑后对地方治理能力的深度检验。本文通过改造奥斯特罗姆的IAD框架，揭示了地方政府应对流量冲击的制度弹性生成机制：在“政府-平台-用户”三元行动舞台中，规则敏捷度是应对瞬时冲击的基础，主体协同度是平衡多元利益的关键，价值嵌套度是实现长效治理的核心，三者共同构成了从“流量捕获”到“留量沉淀”的治理闭环，为数字公共事务治理提供了可复制的制度改造路径。

未来，随着算法对公共事务的介入加深，需警惕平台权力过度集中导致的“算法黑箱”风险，进一步探索数字规则的公共性校准机制。唯有在制度弹性与治理公信力之间找到平衡，才能让流量势能真正转化为治理现代化的持久动能，为数字时代地方治理的范式转型提供可持续的理论与实践支撑。

参考文献

[1] Ostrom E．Understanding Institutional Diversity[M].Princeton：Princeton U niversity Press，2005.

[2] 李文钊．制度分析与发展框架：传统、演进与展望[J].甘肃行政学院学报，2016（06）：4-18+12．

[3] Basurto X，Kingsley G，McQueen K，et al.A Systematic Approach to Institutional Analysis：Applying Crawford and Ostom’s Grammar[J]Political Research Quarterly，2010（63）：523-537.

[4] Siddiki S，Weible CM，Basurto X，et al.Dissecting Policy Designs：An Application of the Institutional Grammar Tool.[J].Policy Studies Journal，2011（39）：79-103.

[5] 王烽权，江积海.互联网短视频商业模式如何实现价值创造？——抖音和快手的双案例研究[J].外国经济与管理，2021，43（02）：3-19．

[6] 赵静，薛澜，吴冠生.敏捷思维引领城市治理转型：对多城市治理实践的分析[J].中国行政管理，2021（08）：49-54.

[7] 蔡礼彬，万方亮，李平.从“网红”到“长红”：旅游公共服务吸引力与供给次序——基于抖音“淄博烧烤”话题的用户评论分析[J].消费经济，2024，40（02）：26-36.

[8] 曹冬松，方雷.数字时代的“网红城市”：生成形态、流量效应与治理转型——基于典型城市的案例考察[J].电子政务，2025（01）：52-64.

作者简介：王佳（2005.03-），女，汉族，浙江温州人，本科，研究方向：行政管理。