建立公众市场二元分投机制 破解城市生活垃圾分类难题

垃圾是放错了位置的“资源”。分类处理垃圾，是改善环境质量、循环利用资源、促进绿色发展的重要举措，也是现代社会文明的一个重要标志。早在1992 年，国务院就颁布条例，提出对城市生活废弃物应当逐步做到分类收集、运输和处理。2000 年，原建设部确定在北京、上海、深圳等 8 市开展生活垃圾分类收集试点，但一直收效甚微。2017 年 3 月，国务院办公厅发文提出，在部分范围内先行实施生活垃圾强制分类，标志着我国生活垃圾分类进入“强制时代”。2019 年 2 月，住建部要求今年起全国地级以上城市全面启动生活垃圾分类工作。7 月 1 日，被称为“史上最严”的上海市生活垃圾管理条例正式实施，打响了我国垃圾强制分类的第一枪，也迅速成为舆论热点，一段时间有戏言称上海人被垃圾分类“逼疯了”。当前各地都在推进城市生活垃圾分类工作，如何借鉴教训经验，创新体制机制，从源头上建立城市生活垃圾高效分类投放、收集机制，是保障中后端分类运输、分类处置、资源化利用以及全程监督管理的重要前提。

一、当前城市生活垃圾一元分类投放机制存在的主要问题

目前我国大部分城市将生活垃圾分为可回收垃圾、餐厨垃圾、有害垃圾、其他垃圾四类，上海市分为可回收物、有害垃圾、湿垃圾、干垃圾四类，均要求产生垃圾的个人和单位准确分类投放。从历次试点和这次先行地区强制推行的情况看，这种依靠落实居民、单位等社会公众分类投放责任的一元化分投机制，主要存在以下问题或弊端。

一是面临公众垃圾分类辨识准确率低的现实制约。人人都知道垃圾要分类，但乱投放、投放乱的现象十分普遍，这既有主观上习惯养成的原因，也有客观上确实不会分、分不好的原因。据《公民生态环境行为调查报告（2019 年）》，受访者对“垃圾分类”的重要性最为认可，超九成（ 92.2% ）受访者认为垃圾分类对保护我国生态环境非常重要，但仅有三成（ 30.1% ）受访者认为自己在垃圾分类方面做得“非常好”或“比较好”。据今年 7 月四川省社情民意调查中心开展的专项调查，绝大多数受访居民对生活垃圾的分类认知准确率低，就是自认为能分清生活垃圾的居民，在实际辨识各类垃圾时准确率也很低，受访居民对生活垃圾分类总体辨识准确率仅为 1.4%. 。在日本，居民垃圾分类知识和习惯的养成前后经历了 30年的时间。

二是公众必须均等承担分类垃圾的综合成本。要准确分类垃圾，个人和单位必须付出时间、经济和心力成本。“吃饭10 分钟，分类半小时”，已是当下上海市民生活的一个生动写照。据有关报道，“上海人每天花在垃圾分类和投放的时间多了 12 分钟，按钟点工时薪 25 元计算，一吨垃圾约需花费人工成本约2500 元，这还没有考虑机会成本、隐性成本……”。从整体、大局和长远看，付出这些成本毋庸置疑是绕不过去的，也是值得的。但是从具体操作看，让几乎所有人每天都必须进行垃圾准确分类同一种劳动，均等支付时间、心力和经济成本，本身就是一种社会资源配置的不经济，也不利于“让专业的人做专业的事”，从而付出巨大的机会成本、发展成本。

三是各方主动参与垃圾分类的动力机制不足。目前实施垃圾分类，是有关法律法规、政策文件等明确部署的任务，各相关方参与垃圾分类，除了一部分主体是出于对保护改善生态环境的自觉追求，也不可否认不少部分主体在较大程度上是由于政策规定或工作目标责任的倒逼。总体上看，一元化推进垃圾分类的内生动力不够强，并且形成法律政策引导与相关主体相向而行良性局面的土壤环境也不够优。结合以往历次垃圾分类收效甚微的教训看，一元化强制推进垃圾分类，对政策强制的力度、韧劲和定力都提出了很高的要求，必须做好付出足够政策执行和管理成本的准备，这也是不可不面对的一个现实挑战。

四是不利于垃圾分类新技术新产品的大规模产业化推广应用。实行垃圾分类投放收集，可以借助先进适用技术的帮助。事实上，该领域各种各样的新技术、“黑科技”正在不断涌现，如开发垃圾智能识别机器人、智能收集容器，将大数据、物联网技术应用到垃圾分类收运处，发展 O2O 上门服务等。但也要看到，实现这些新技术、新产品、新业态、新模式等在垃圾分类和收集处理中的规模化应用，并发挥重要生力军甚至是主力军作用，需要有足够的市场空间来承载和持续的商业利润来支撑。一元化推进垃圾分类和投放，个人和单位没有必须使用这些新科技产品的迫切性或能力，政府相关管理部门也没有为此大幅增加投入、追求管理精细的紧迫性，因此想让这些新科技示范应用的“盆景”，变成大规模产业化应用的“风景”，可能需要一个较长的过程，不利于相关产业的快速成长，尽快成为助推垃圾分类、支撑经济发展的强劲新动能。

二、建立垃圾公众市场二元分类机制的总体考虑和主要优点

基本思路是，在推动个人和单位准确分类投放垃圾的同时，允许成立专业化的垃圾分类公司，为个人和单位提供垃圾分类投放服务。对于愿意自己分类投放垃圾的个人和单位，政府继续给予相应的积分激励；对于不愿意、或者没能力、或者一定时间段不方便自己分类投放垃圾的个人和单位，允许其将所产生的垃圾交给专业公司分类投放或处理，同时按照垃圾量的多少和粗类支付相应的费用。

建立垃圾二元分类投放机制，在操作上没有明显的、或者是不可逾越的实质性障碍，具有很强的可行性，同时也具有不少显见优势，是破解城市生活垃圾一元分投机制问题、弊端的有力途径。

第一，符合我国国情，利于形成合力。建立公众、市场二元化垃圾分类投放和收集机制，增加了企业这个市场化参与主体，形成了分类垃圾的内生动力，同时也提高了公众分类投放垃圾的选择性和便利度，提供了解决特殊群体、特殊情况下分类垃圾难的兜底措施。这些安排，契合我国人口数量众多、行为取向多元、垃圾分类习惯和能力薄弱的现实国情，让不同类型、不同倾向、不同需求、不同责任的主体都能找到自己的作为空间，都有适宜的履责或用武之地。因此，二元机制的运转，既能提高社会资源配置效率，节约社会成本，也能汇聚起全社会参与和推动垃圾分类的内生动力和强大合力。

第二，提高垃圾分类精准度，利于全程管控。引入专业化企业推进垃圾分类，是“让专业的人做专业的事”，能够提高垃圾分类的总体准确度和效率，进而为提高垃圾分类运输特别是后端分类处理的精准度和效率打下良好基础，也有利于管理部门提高管理集中度和管理效能，促进垃圾分类处理的全程精准管控。

第三，带动科技和产业进步，利于培育经济发展新动能。企业大规模分类、收集垃圾，以及可能进一步运输和处理垃圾，为垃圾分类处理新技术、新产品、新业态、新模式发展提供了强劲的需求动力和广阔的发展空间，将能加快相关科技研发和产业化步伐，促进互联网、大数据、人工智能技术与垃圾分类处理的深度融合，带动相关新业态、新模式的加速创新，形成垃圾分类处理与产业科技进步互动互促的格局，不断催生出新的绿色经济增长点，推动经济高质量发展。

三、相关工作和政策建议

建立公众、市场二元垃圾分类投放机制，是一项全新的探索，需要为机制运转提供基本的条件，设定基本的边界，确保机制始终在尊重市场利益、符合公共利益的框架下良性运行。

初步考虑重点有以下几个方面：

一要制定合理的垃圾分类服务收费政策。企业为个人和单位提供垃圾分类服务，必须按总量和粗类收取一定的费用，这是企业能够持续发展的前提。收费标准的确定，既要考虑企业生存和追求效益的需要，也要考虑公众的实际负担成本，综合各方因素合理确定。为此可以履行价格听证程序，并根据实际进展情况、技术进步情况等动态调整。未来如果条件成熟，可以交由市场自行确定。

二要制定合理的企业管理政策。首先，要明确提出合理的企业准入资质条件，包括企业在环境相关领域的技术标准门槛等。其次，对符合条件的企业开展实际业务，要设计合理的进入管理机制，如招投标进入、PPP 模式谈判进入以及业主谈判管理等，为市场有序运转提供基本的规范。再次，要加强对企业垃圾分类质量的过程监管，对达不到分类处理标准要求的，依法依规予以处理。

三要确保企业与政府垃圾分类处理系统的顺畅对接。政府建立的垃圾分类收集处理系统，是整个垃圾分类处理的兜底线、保障线。企业在收分个人和单位垃圾后，可以自主进行延伸运输、处置，包括对再生资源进行回收利用等，也可以根据企业自身情况，在后续的任一环节汇入政府相应的垃圾分类处理体系。为此，必须建立企业、政府两者之间分类处理垃圾的顺畅对接通道和办法，确保机制能够贯通运行。

四要大力开发智能技术和产品，为垃圾分类处理智慧化创造条件。垃圾分处越智慧化，二元机制的优势就越凸显。要把握市场需求和技术进步方向，出台激励政策措施，推动互联网、大数据、人工智能技术在垃圾分类处理中的深度应用，加快开发垃圾智能分类、自动定户计费、流程自动监测等智能软件、产品和装备，加大推广应用力度，努力促进垃圾分类处理全程智慧化，走出一条具有富有时代特色的垃圾智慧治理之路，实现垃圾分类处理的“变道超车”。

参考文献：

[1] 范文宇，薛立强. 历次生活垃圾分类为何收效甚微——兼论强制分类时代下的制度构建 [J]. 探索与争鸣，2019,（8）:150-159.

[2] 四川省社情民意调查中心. 垃圾分类识别准确率低，迫切需要普及分类知识— 四川居民生活垃圾分类意识专项调查报告[J]. 四川省情，2019（8）:36-38.

[3] 徐悦东 . 在垃圾分类上，发达国家有什么经验值得借鉴[J]. 国土资源，2019（7）:24-27.

[4] 宋怡，陈实，张之瑜，石宋昊 . 上海市民垃圾处理行为调查 [J]. 科教文汇，2019（9）:191-192.

[5] 李睿宁 . 大学生垃圾分类投放意识淡薄现象及对策分析 [J]. 法制与社会，2019（4）:151-154.

[6] 王海梅 . 引导更多社会力量参与垃圾分类 [N]. 无锡日报，2019-09016（F002）.

[7] 吴新华 .“互联网 + ”模式下生活垃圾分类的研究与分析 [J]. 无线互联科技，2019,13（1）:126-128.

[8] 崔行知，袁飞，王晓飞. 基于光谱扫描和互联网身份认证的智能付费垃圾分类收集系统 [J]. 电子制作，2018 年 2-3 月合刊 :66-67.

作者简介：刘书雅，1979.11.24, 女，汉族，安徽马鞍山人，讲师，英国埃塞克斯大学硕士，研究方向：环境工程、环境经济学。