浅析城乡建设用地增减挂项目实施中存在的难题及措施

引言

城乡建设用地增减挂项目的推行，反映了土地利用方式从粗放向集约转型的趋势。随着新型城镇化进程加快，城乡之间在资源配置、发展诉求和利益格局上的矛盾日益凸显，土地作为基础性要素承载着多重压力。增减挂制度试图通过城乡建设用地的动态平衡，破解空间紧张与资源闲置并存的困境。在制度运行与实践落实中，政策设计与执行效果之间的落差逐渐显现，暴露出一系列亟待解决的深层次问题。这些问题的存在，不仅影响项目本身的推进效率，也对城乡统筹发展战略构成挑战。

一、城乡建设用地增减挂项目实施中的突出难题分析

城乡建设用地增减挂项目在实施过程中，虽然制度设计初衷是推动城乡统筹发展和提升土地资源利用效率，但在具体操作中存在多方面的阻力。土地流转机制不够完善，成为首要难题。由于农村土地权属关系复杂，承包地、宅基地与集体建设用地在流转环节中涉及利益主体较多，导致项目推进过程中经常面临协调难度大、手续繁琐等问题。同时，部分地区在土地征收与置换环节缺乏科学评估，未能准确反映土地价值，出现农民补偿不足或补偿分配不均的现象，从而引发矛盾纠纷。

在资金保障方面，增减挂项目资金需求量大，但地方财政压力较重，社会资本介入力度有限，形成资金缺口。部分地方政府过度依赖土地出让收益来维持项目运转，一旦市场波动导致土地出让金减少，项目进展便会受到严重影响。金融机构对项目投融资风险的担忧，使得贷款渠道不畅，制约了项目的可持续推进。由于资金筹措不足，一些地方出现了“挂而不建”“减而不增”的现象，即前期腾退的土地无法及时投入建设，形成资源闲置，偏离了政策设计的初衷。

规划与实施之间的脱节也是不可忽视的障碍。城乡建设用地增减挂项目本应服务于统筹城乡发展大局，但部分地区的规划偏向城市扩张需求，忽视农村产业发展和农民生计改善，造成城乡发展利益失衡。监督机制不够健全，地方在项目推进中存在过度依赖行政手段、缺乏透明程序的现象，导致项目目标与实际效果出现偏差。农民的知情权、参与权和收益权未能得到充分保障，影响了基层群众的积极性和支持度。这些问题交织在一起，使得城乡建设用地增减挂项目在实践中难以充分发挥应有的作用。

二、推动城乡建设用地增减挂项目有效实施的对策路径

推动城乡建设用地增减挂项目的有效实施，需要在制度设计与实践操作层面同步优化，确保政策目标与地方需求相契合。健全法律法规体系是首要条件，应当在土地管理制度中进一步明确权属划分、补偿标准和流转规则，以减少项目推进中的不确定性。通过建立科学合理的土地价值评估体系，能够保障农民在土地腾退和置换过程中的合法权益，避免因补偿不足引发的矛盾。加强对项目全过程的规范化管理，引入信息公开平台，实现规划编制、资金使用和收益分配的透明化，为各方主体提供公平合理的制度环境。

在资金筹措方面，需要创新多元化的融资机制，缓解地方政府单一依赖土地出让金的局面。可探索设立专项发展基金，引导社会资本、金融机构参与项目建设，形成“政府主导、市场运作”的良性格局。通过发行地方债券、土地信托等金融工具，提高资金运作效率，满足城乡建设用地腾退与新增建设同步推进的资金需求。应建立风险防控机制，避免因过度依赖土地市场而导致项目中断。通过优化资金使用结构，合理安排项目进度，可以有效防止“减而不增”“挂而不建”的现象，实现增减挂制度的长效运行。

规划统筹和利益协调机制的完善，是推动项目高质量落地的重要环节。城乡建设用地增减挂项目不仅是土地管理问题，更涉及城乡产业结构调整和农民生活改善。因此，在规划编制中应兼顾城市扩展需求与农村发展诉求，促进城乡空间布局协调。应强化多部门协同治理，推动自然资源、财政、农业和住建等部门形成合力，确保政策措施落到实处。同时，建立健全农民参与机制，保障其知情权、决策权和收益分配权，使农民成为制度执行的积极参与者。通过利益共享机制的落实，能够提升基层支持度，减少项目阻力，从而真正实现城乡建设用地增减挂制度在城乡统筹发展中的积极作用。

三、城乡建设用地增减挂项目实施经验与综合启示

城乡建设用地增减挂项目在不同地区的实践中积累了大量经验，展现了制度在城乡统筹发展中的重要价值。部分地区通过完善土地流转机制和规范土地置换流程，实现了城乡建设用地的动态平衡，有效缓解了城市建设用地紧张与农村土地闲置并存的矛盾。通过建立统一的土地信息平台，明确土地权属和流转路径，不仅提升了土地资源利用效率，还减少了因权属不清引发的争议。这些做法表明，制度在规范化和公开化条件下能够获得更强的执行力，增强各方对政策的信任感。

在资金运作方面，成功案例强调了多元化融资渠道的重要性。部分地区通过政府主导与市场化运作相结合，设立专项资金和引入社会资本，有效缓解了项目实施中的资金压力。金融工具的灵活使用，使得项目资金链条更加稳定，减少了对土地出让收益的依赖。通过合理的资金配置和严格的风险防控，既保障了项目的顺利推进，也增强了制度运行的可持续性。经验显示，资金机制的完善是增减挂项目能否持续推进的关键环节，关系到城乡建设用地增减挂制度能否真正发挥长期效用。

在利益协调和社会治理层面，实践经验凸显了农民主体地位的保障作用。通过建立农民参与机制，确保知情权、表达权与收益权，能够显著提升基层对项目的支持度。一些地区在补偿分配上引入公开监督和民主决策机制，有效缓解了因补偿不公引发的矛盾。统筹城乡发展规划，将土地增减挂与产业发展、环境整治和基础设施建设结合，提升了制度实施的综合效益。这些经验表明，城乡建设用地增减挂项目只有在利益分配公平、社会治理完善的条件下，才能真正推动城乡发展格局的优化，实现制度的长效运行。

结语：

城乡建设用地增减挂项目的实施既是优化土地资源配置的现实需求，也是推动城乡统筹发展的制度创新。在实践中，资金筹措、规划统筹与农民权益保障等方面的难题不断显现，但也在探索中形成了可借鉴的经验。各地的有效做法表明，完善法律制度、创新融资机制、强化利益协调是推动项目长效运行的关键环节。只有在制度设计与基层实践相互呼应的条件下，增减挂项目才能真正发挥作用，为城乡一体化进程注入持续动力。

参考文献：

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[2] 郑小刚 , 邢梦罡 , 杜亚娟 . 城乡建设用地增减挂钩项目实施存在的问题及对策研究——以河北省为例 [J]. 国土资源情报 ,2020,(03):52-56.

王磊 1981 年 9 月 男 汉族 山东省曲阜市人 大学本科 高级工程师 测绘地理信息