宅基地使用权演变研究

绪论

宅基地使用权指的是农村集体经济组织成员依法对集体土地享有的以居住为目的通过申请取得的用于建造住宅及其他附属物的对于土地的无期限使用权益，宅基地使用权属于民法体系中的用益物权，从民法角度来说宅基地使用权是权利主体享有对集体土地享有的占有、使用权能。宅基地使用权是对集体土地的用益物权，具有社会福利性和无偿性，因而国家法律对宅基地使用权的取得和流转进行了严格的限制。首先，出于对集体土地使用的目的，只有集体经济内的农村居民才能依申请向集体取得宅基地的使用权。其次，基于宅基地使用权的福利性对于宅基地的土地面积和用途作了严格的规定，一般只能以户为单位申请限定规格的土地面积且只能用于建造房屋住所及其附属设施。此外，宅基地使用权的流转也作了严格的限制，宅基地使用权的流转只能限于本集体经济成员之中，取得宅基地后卖出的将无法再申请宅基地。

宅基地使用权制度和土地承包经营权制度是我国通过革命推翻封建土地制度后自主探索的符合中国国情的土地制度，是保证我国农村社会稳定和有序发展的重要基础。“中国农村改革之父”杜润生一直认为：“中国最大的问题是农民问题，农民最大的问题是土地问题。”①在当前农村城镇化和乡村振兴背景下，我国城镇、农村社会正经历急速转型期，正确处理好宅基地使用权制度与社会发展背后的问题是我国农村稳定和谐，乡村振兴的前提条件。

对宅基地使用权的研究不能单独限于该权利本身还需要立足于宅基地制度本身，对宅基地制度的研究又依附于集体土地所有制，因此本研究以我国集体土地所有制的产生与发展脉络展开探求宅基地制度在历史中的发展与变革，在宅基地制度发展的脉络中看宅基地使用权制度。

一、宅基地使用权制度演进

“宅”字古已有之，早在西周时期就已出现按不同土地使用分析出的各种土地分配类型，“近郊之地”便是作为“宅田、士田、贾田”之用。东汉许慎在《说文解字》中对“基”作了解释:“基,墙始也。”宅基据此即可理解为，居住之所的依托。1962 年中共八届四中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》首次规定了宅基地这一法律概念。宅基地使用权制度是我国特殊国情下土地问题和农村问题的解决方案，是我国新民主主义革命和社会主义建设的产物，宅基地使用权制度依附于集体土地所有权制度，在中国共产党领导的土地革命和土地改革制度变迁的发展过程中，宅基地使用权制度也呈现出了鲜明的时代特点。

（一）《民法典》之前的宅基地使用权演变

新中国成立之后，宅基地使用权伴随我国土地制度的发展呈现了四个发展阶段。新中国土地政策继承了孙中山先生“耕者有其田”思想，从1950 年的土地改革完成“均田”的目标，到1958 年高级合作社实现土地公有，逐渐形成了土地公有、农民占有的模式。

1.1950-1962 年，制度初创时期

1950-1962 年是新中国土地制度确立和成型的阶段，国家围绕消灭封建土地制度通过《土地改革法》将封建土地制度下的大地主所有的土地没收分配给无房无地的农民，实现了真正意义上的“耕者有其田，居者有其屋”。1954 年《宪法》第8 条规定，“国家依照法律保护农民的土地所有权” ② 。此后随着农村合作化的开展，农民的生产资料和土地开始入社转为集体所有，此时宅基地和住宅仍为农民个人所有。③这个时期农民真正享有了宅基地，国家允许宅基地的自由流转，宅基地使用权和所有权一体，农民完全享有宅基地的全部物权内容，法律保障了宅基地的所有权和自由流转的权利。

2.1962-1981 年，制度探索时期

1962-1981 年是我国土地制度的完善时期，随着社会主义改造的深化和人民公社运动的发展，宅基地也像生产资料和土地一样转由集体所有，此时土地的所有权和使用权开始分离。④出于对土地使用的管控，国家设置了对土地的占用需由县级以上人民政府批准的前置条件，这意味着对于后续宅基地的原始取得需有政府批准。这个阶段宅基地所有权归集体使用权归个人，个人申请新的宅基地需经过政府的审批，宅基地使用权与所有权相分离，宅基地所有权主体由农民个人转变为农村集体并严格限制了不准出租和买卖。宅基地所有权与使用权相分离体现了宅基地使用权制度被视为一种福利性、保障性制度是对农民居住权的保障，此时宅基地使用权增添了一种身份性，即农村集体内的农户。农户的原始取得宅基地需要政府审批体现了政府对宅基地使用权的管控和宅基地使用权背后的公权益属性。

3.1982-1996 年，制度发展时期

1982 年至1996 年是我国改革开放的重要发展时期，随着对外开放和经济的快速发展，社会结构以及城乡发展格局发生了新的变化，宅基地制度也有了新的规定。首先，农村居民和城镇居民都可以原始取得宅基地使用权，使用农民集体所有的农村宅基地，但主要是农村居民使用农村宅基地。1982 年，《宪法》明确规定宅基地归集体所有，随后1986 年《民法通则》再次确认了集体土地由集体所有，并规定了集体对集体土地的经营和管理权能。在这一时期，随着经济的发展，农村宅基地制度的问题逐渐显现出来，包括“一户多宅”、宅基地存量不足、占用耕地建房以及城市居民到农村购房等问题相继出现。

4.1997 至今，制度完善阶段

这一阶段随着经济发展和法规制度完善，此前关于宅基地制度存在的问题都得到有针对的应对，明确了只有农户才能原始取得宅基地使用权，非农户口城镇居民不得使用农村集体土地建住宅。01997 年《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》明确了农民要按标准取得宅基地，确立了“一户一宅”对于超出标准的宅基地要收归集体。01998 年《土地管理法》对宅地基使用权有了新的规定：第一，实行一户一宅制；第二，农村村民建住宅用地应当符合乡(镇)土地利用总体规划和土地利用年度计划；第三，涉及占用农用地的必须先行办理农用地转用的审批手续；第四，将宅基地的审批权限统一定为县级人民政府；第五，首次规定以户为单位分配宅基地的原则。02007 年《物权法》物权法第三编“用益物权”第十三章“宅基地使用权”规定确立了宅基地使用权的用益物权性质。0

2021 年《民法典》在2007 年《物权法》基础上进行一步对宅基地使用权制度进行了完善，首先在结构体例上《民法典》将原来分散的宅基地使用权条文规定集中于物权编当中，使得相关的条文更加系统和具体。其次，《民法典》对原来《物权法》中规定的有关宅基地使用权转让、出租、抵押的限制进行了更为详细和明确的细化规定。此外，《民法典》还明确规定了宅基地使用权的消灭，即因宅基地被依法征收或者因宅基地使用权人丧失集体经济组织成员资格而消灭。这些规定确立了宅基地使用权的基本原则，保障了农民对宅基地的合法使用，同时也限制了宅基地使用权的转让、出租和抵押，旨在保护农村土地资源和农民利益。

二、宅基地使用权未来发展方向

当前《民法典》背景下的宅基地使用权仍是关于我国农村农民保障的社会福利性用益物权，《民法典》规定在沿袭以往法律法规基础上对宅基地规定的细化体现了国家将宅基地视为一种民事权利的发展趋势。关于今后我国宅基地使用权发展方向目前学界观点不一，对宅基地问题的研究多集中于关于宅基地的流转和继承方面。随着2018 年中央一号文件提出发展乡村振兴，探究宅基地使用权“三权分置”发展方向，学界对宅基制度的研究开始转向通过三权分置发挥宅基地的经济价值。从宅基地制度的发展历史来看，宅基地制度的产生与发展与我国社会的发展紧密相连，宅基地制度和土地承包经营权共同构成我国农村的土地制度。在集体土地的背景之下宅基地被视为村民“居有其屋”的最基础保障，宅基地资源的有限性和使用的无偿性、福利性决定了宅基地不能单纯的被视为普通的民事权益，因而宅基地使用权与宅基地所以权开始分离，宅基地的取得也要求国家对其进行审核。在改革开放的进程中，随着城市和农村的经济发展，宅基地使用的需求开始增大，农村和城市都相继需要使用宅基地，特别是在农村城市化的进程中，原有的农村向城市转变，城市和农村间的界限开始模糊，宅基地使用上的问题开始相继出现。当前我国宅基地发展面临的主要问题是农村人口进城务工，农村空心化问题严重，出现宅基地空置和宅基地取得难得困境。从《物权法》到《民法典》的发展进程中，都将宅基地使用权视为用益物权并对其进行细化的规定，旨在确立和保护宅基地使用权。但是《民法典》未能回答今后宅基地使用权的发展方向，对于宅基地使用权制度的发展和规划仍有想象空间。

对于今后宅基地使用权制度的发展，本研究认为应当遵循“三权分置”在集体土地所有制的基础之上，发展和完善宅基地使用权制度。同时要坚持宅基地使用权的福利性和保障性功能前提，对于宅基地使用权的开发和利用应当在保证农民基本权益的前提下进行，这里的农民应当是每个个体农民而非集体。宅基地使用权和土地承包经营权是我国农村社会稳定以及农村发展的基石，对于宅基地使用权的开发与使用不能单单从权益的经济性出发，还要从社会性角度考量，如此才能保证社会整体的安定和谐。对于今后宅基地使用权的发展方向，本研究认为宅基地使用权在坚持福利性、保障性的基础之上可适当作相应细化规定从而实现部分经济性功能。首先，完善宅基地使用权主体制度，对于因继承享有的宅基地使用权问题进行细化规定，明确宅基地使用权的保障性功能。其次，完善宅基地使用的退出机制，鼓励闲置宅基地通过相对等的社会保障权益置换。此外，探索基于发展经济需要对宅基地使用权的开发利用，如鼓励农户个人开发宅基地用于出租，合理利用土地效益。综上所述，关于宅基地使用权制度的完善应当遵循权利的保障性和福利性出发，在不损害农民的合法权益的基础上可以探索对宅基地使用权的综合利用，满足社会发展需求。同时要认识到宅基地使用权制度需要在实践中检验和完善，制度本身需要服务于社会发展。

三、总结

宅基地使用权是一项基础的民事权利，是我国广大农民居有其所的重要保障，宅基地制度随着我国社会变迁呈现出了鲜明的政策性和时代性。不同历史时期下伴随我国土地政策的变迁，宅基地制度出现了不同的规定。在土地制度初创时期，宅基地所有权归农民私人所有，允许自由流转。在土地制度探索时期，伴随人民公社化和社会主义改造原来由农民所有的宅基地所有权统一收归集体所有，这时期宅基地所有权和使用权开始分离并严格限制出租和出卖。在土地制度发展时期，随着改革开放发展进程，城市和乡村经济发展，随着中国城镇化发展政策开始允许城镇居民享有宅基地，有关城乡宅基地使用权的问题也随着社会发展暴露出来。最后土地制度完善时期，伴随改革开放成果落实与中国经济发展，针对之前时期宅基地使用权存在的问题，法律法规开始完善，宅基地使用权主体再一次限定为农民并且有关权利的内容进行了细化规定，宅基地使用权作为用益物权的民事权益属性被法律明确规定，对于权利行使中存在的乱象也得到了法律的细化规定，“一户一宅”、申请审批、流转限制等规定在限制宅基地使用权行使的同时也保障了权利实现。从上述宅基地使用权发展历史来看，未来宅基地使用权的发展应当更趋向于稳定，在保持法律稳定性的同时探索适应社会发展要求的权利发展方向。在乡村振兴和“三权分置”背景下的宅基地使用权的发展应在保持保障性和福利性的前提之下发挥其对农民和乡村发展的经济性效益。但是宅基地使用权的发展与土地承包经营权又有些微不同，二者之前是耦合关系，共同构建了当今农村社会稳定和农业发展的基础，二者之间的发展趋势应当是相互补充、相互联系，不能孤立看待。

注释：

①纪念改革开放 30 周年系列专题之一农村改革 30 年考[J].人民论坛,2008,(17):40-41.

②1954 《宪法》第8 条国家依照法律保护农民的土地所有权和生产资料所有权；

③ 1956《高级农业生产合作社示范章程》第三章2)社员的土地转为合作社集体所有，取消土地报酬(第14条)。3)社员原有的坟地、房屋地基不入社(第l6 条第2 款)。4)社员新修房屋需用的地基和需用的坟地由合作社统筹解决，在必要的时候，合作社可以申请乡人民委员会协助解决(第16 条第2 款)。

④ 《农村人民公社工作条例修正草案》1)生产队是人民公社中的基本核算单位(20 条)。2)生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用。

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