洱源县天保工程实施现状及发展对策的探讨

摘  要  天保工程实施后，全面禁止了天然林禁伐，全县森林资源得到了有效管护，加上人工造林，人工促进天然更新、飞播、人工模拟飞播、封山育林等公益林建设项目的实施，森林植被得到了较好的恢复和增加。介绍了洱源县的基本情况，天保工程的实施情况，取得的经验，效益评价，工程中存在的问题和困难，发展的对策及建议。

关键词  洱源县；天保工程； 现状；发展；对策

引  言  实施天保工程是一项功在当代、惠及子孙的德政工程，是涉及面广、政策性强的社会系统工程，它涉及到国家、地方、集体、个人等各方面的利益，必须在组织领导、宣传保障的基础上，采取积极稳妥的措施才能把各项工程建设搞好。我们应该总结过去，展望未来，制订一系列强有力的措施，加强项目质量管理；以实施天然林保护工程为契机，以建设绿色经济强县和生态洱源为目标， 与时俱进、开拓进取，为洱源“再造秀美山川”而不懈努力。本文就这个问题作一些粗浅的探讨

一、概况

洱源县位于大理白族自治州的中北部，东与鹤庆、宾川相连，南与大理、漾濞接壤，西与云龙为界，北与剑川相邻。地理位置介于东经99°32´—100°11´、北纬25°47´—26°25´之间，是金沙江流域地区的县份之一，高原明珠—洱海的发源地。总面积2533 km2。地处横断山脉与滇中高原的交界地区。境内的东部马鞍山、中罗坪山、西罗坪山三支云岭余脉由北向南延伸，地势西北高、东南低。以中罗坪山为界，东部属滇中高原区，西部属横断山区。地貌分布总特点为高山、亚高山与河谷、湖盆相间。最高点为东部马鞍山脉的南无山，海拔3958.4m；最低点在南部田心村武箐（乌梢箐），海拔1645m。

二、天保工程实施情况

（一） 工程建设完成情况

1．停止天然林商品性采伐，调减木材产量及森林资源消耗

洱源县自98—99年天然林资源保护工程试点实施以来，全面停止天然林商品性采伐，工程区天然林商品材产量调减为0，调减幅度为100%。2000年森林资源消耗量为13.37万立方米，到2024年森林资源消耗量为0.16万立方米，与2000年相比调减量为13.21万立方米，调减幅度为98%，从根本上有效的保护了天然林资源。

2．森林管护

在一期天保工程中，洱源县每年度落实完成森林管护面积20.3万亩，管护率达100%；二期天保工程中，每年度落实完成森林管护面积246.6万亩，管护率达100%。

3．公益林建设

洱源县天保一期工程完成公益林建设43.4313万亩，其中：人工造林2.8257万亩，封山育林19.0276万亩，森林抚育2.4345万亩，人工促进天然更新6.4995万亩，飞播造林7.7000万亩，人工模拟飞播造林4.9440万亩。二期工程2011年—2024年完成公益林建设5.5万亩，其中：人工造林0.8万亩，封山育林4.7万亩。

4． 妥善分流安置企业富余职工

云台山林业局洱源西山林场，因可采资源枯竭撤离西山林场，1999年7月9日省办公厅云办发（1999）29号文（属地管理）下发后，已重新组建参与洱源县的天然林保护工程建设，在洱源县天保工程一期建设中，根据文件规定西山林场职工88人，全部安置参加天保工程一期建设：分流到森林管护中72人，公益林建设16人。天然林停伐后，州木材公司分流到洱源县的32个在职职工，属地管理参加洱源县的天保工程建设。

天然林停伐后，洱源县木材公司无木材采伐指标，企业没有经营收入。天保工程实施，根据洱源县天保工程建设的需要，安置企业富余人员49人，其中：森林管护23人，公益林建设8人，另有18人按本人自愿的原则，一次性安置与原单位解除劳动合同。

5．逐步完善职工社会保障体系

完善社会保障，促进职工就业，是天保工程事业健康发展的重要保证，是构建社会主义和谐林区的重要举措。天保一期工程中，对森工企业负担的在职职工的基本养老、基本医疗、失业、工伤、和生育五项社会保险给予补助。森工企业离退休人员移交洱源县社保局管理。

6．森林管护站点建设情况

洱源县天保一期工程建设建有七个森林管护站点，两个瞭望台，管护站点的建设布局基本已覆盖了全县九个乡镇。一期工程中建盖的管护站点，根据所处的行政区域和地理环境，在天保二期工程建设中划拨给各乡镇继续用于森林管护工作。

7．加强宣传，提高群众的环保意识

县人民政府定期召开由县、乡、村三级干部参加的全县天保工作会议，学习传达了中央、省、州天保的有关政策文件精神。在全县天然林保护工程区大力宣传工程实施的重要性和必要性。同时，利用标语、广播、电视、墙报等宣传工具，宣传天保工程的重大意义，在全县营造了良好的社会氛围。在工程区切实加强农村能源建设力度，降低森林资源低价值消耗。

（二）资金投入与管理

1．资金投入

洱源县一期天保工程建设总投资为7111.57万元。其中，基本建设投资为2263.85万元，占32%;财政专项资金投入为4847.72万元，占68%。二期天保工程2011年—2024年总投资12116.6万元。其中，森林管护投资9946.35万元，社会保险1484万元，政社性支出117.6万元，人工造林240万元，封山育林329万元。

2．资金管理

严格按《天然林保护工程财政资金管理规定》做好年度资金使用和管理工作；工程资金实行专款专用、专户存储、单独建账核算、严禁挤占、挪用、截留；天保工程资金实行“报账制”；加强资金使用的监督和审计工作，工程内部健全稽查制度和控制制度，加强日常财务监督，并积极配合好财政和审计部门的工作。

三、 取得的经验

（一）加强领导、健全机构、统一思想、明确职责。按照国家、省、州目标、任务、资金、责任“四到县”要求，实行政府目标责任制，县人民政府对天保工程实施负总责，各级政府层层签订责任状，明确目标，分解任务，落实资金，分级负责。各级政府主要领导是天保工程的主要责任人，分管领导是天保工程实施的具体责任人。县人民政府成立以县长为组长，分管副县长、政府办主任、县林草局局长为副组长，发改、财政、自然资源、审计、社保以及相关乡（镇）主要领导为成员的天保工程建设领导小组，领导小组下设办公室，负责天保工程组织实施和统一协调，及时解决天保工程实施中的重大问题。同时各乡（镇）也相应成立了领导机构，明确由乡（镇）一把手负总责，分管领导具体负责。县人民政府分别与各乡（镇）签订了责任状，这些强有力的机构和责任措施为天然林保护工程的实施提供了有力的保障。

（二）加大宣传、提高认识，森工企业由采伐森林资源向管护森林资源转变，企业职工由“砍树人”向“种树人”“护林人”的转变。充分利用标语、广播、电视、墙报等宣传工具，大力宣传天保工程的重大意义，在全县营造良好的社会氛围。

（三）严把质量关、强化管理、总体推进。天保工程建设质量的好坏，是实施好天保工程的重要内容之一。县“天保办”根据国家、省的有关技术规定，制定了“洱源县天然林保护工程项目管理办法”；对公益林建设项目、森林管护项目按建设单位和建设项目逐一编制作业设计，每一个项目做到“图、文、表”齐全；强化项目管理，层层签订责任书，采取县天保办──林场（乡、镇）──天保站──管理组──责任人的垂直管理，使责任明确到每一个具体人员，确保项目建设按时、按质、按量完成。

（四） 严格资金管理、确保资金使用。天然林保护工作资金按“封闭运行、实行报帐制”的要求单独运行。具体做法是：由天保办专职会计做出年初及各项目的预算，并经领导小组审批，按工程进度，经县天保办检查验收合格后，分阶段凭工程合同和工程单据报帐，使工程进度、质量充分与资金拔付相扣，天保办会计每月定期对实施单位的财务管理审查、进行跟踪管理，保证专款专用；借助审查，定期或不定期对天保资金进行检查、严肃财经纪律；对森工企业的管理费、出差费、办公费等开支按地方标准，严格包干使用。

（五） 加强执法和素质培训、促进依法治林，树立良好形象。在州林草局、天保办、林政科、州司法处的支持下，县组织以森工企业人员为主的林业技能、执法培训，受训人员600多人次，通过培训加强了天保工程建设人员的业务技能和执法水平，发挥了森工企业参与天保工程建设的主力军作用。

（六） 积极探索，努力实现天保工程与改善林区民生、地方脱贫致富相结合。天保工程是一项社会工程，实施中必须依靠各级政府的重视，依靠广大林业职工和有关部门的通力协作，同时还必须依靠广大群众的参与和支持。要通过节柴改灶、发展农村能源建设等多渠道、多举措，降低森林资源消耗。坚持以人为本，切实改善林区民生。坚持生态优先，大力发展林产业。坚持机制创新，不断提高工程建设质量。利用天保建设项目，向当地群众传授林果种植、嫁接、经营管理等实用技术。

（七）坚持多措并举，降低森林资源消耗。坚持生态优先，大力发展林产业。坚持机制创新，不断提高工程建设管理质量。

四、效益评价

天保工程实施后，全面禁止了天然林禁伐，全县森林资源得到了有效管护，加上人工造林，人工促进天然更新、飞播、人工模拟飞播、封山育林等公益林建设项目的实施，森林植被得到了较好的恢复和增加。工程生态效益、社会效益、经济效益十分显著，为发展现代林业、建设生态文明、推动科学发展作出贡献。

（一）生态效益

实施天保工程后，停止天然林采伐，使全县200多万亩天然林得到有效管护。生态公益林面积将得到增加，森林的生态功能明显增强。1、涵养水源效益：1亩森林可增加蓄水25m3，按替代价值每立方米0.2元计算，到2010年可增加蓄水191.5万m3，间接价值为38.3万元；2保土效益：1亩森林每年保土4000kg，按固土工程每吨1元计算，每年可保土3.06亿kg，间接价值30.64万元；3、保肥效益：每公顷森林每年减少土壤中氮、磷、钾流失折合有机肥840kg，以每吨800元计算，每年可减少有机肥429万kg，间接价值343万元；4、庇护增产效益：庇护农田使工程区产量增加10%；5、抗御自然灾害效益：根据洱源县平均每年因自然灾害造成的损失150万元，按系数0.1计算，每年可减少15万元的经济损失；6、供给氧气，净化环境效益：1亩森林日释放氧气49kg，可吸收二氧化碳67kg，另外可吸收二氧化硫等有毒气体和灰尘，可降低噪音和杀灭细菌；7、防风固沙效益：每公顷防风固沙林可保护农田或牧场20—50公顷，每年能固沙450—600立方米，阻止流沙移动4—8m，每年可使0.2公顷农田免受沙埋，同时还可保土保肥，净综合效益为每亩30元。

（二）社会效益

随着林区的开发，人口增长过快，以前单一的木材采伐的经济结构，造成对森林资源的压力过大，给林区乃至整个县的经济可持续发展造成影响，同时，林区劳动力的过剩问题日趋严重，致使社会的不稳定因素增多。通过天然林资源保护和森林资源培育等，每年可安排360个森林管护岗位，公益林建设和森林抚育的实施每年需用工近8万个工日，解决林区社会闲置劳动力，保持林区稳定有十分积极的意义。

（三）经济效益

实施天保工程后，通过林产业发展、林副产品加工、林下资源的开发利用，如森林旅游，林下花卉资源的培养种植，增加林区国有林业事业单位和地方农民收入，产生直接的经济效益，加快林区经济社会发展。

五、存在的问题和困难

（一）林区基础设施建设配套不足。天保一期工程建设已配套了部分基础设施，但洱源县天保工程区森林资源分布点多面广，很难满足二期工程的管护需求。

（二）中幼林抚育滞后。通过天保一期工程公益建设和森林管护，部分未成林造林地和中幼林林分已郁闭成林，林分密度及郁闭度过大。在天保二期工程中，要对中、幼林林分实施抚育。

（三）森工企业职工社会保障经费偏低、政策性补助资金不足。

（四）转产项目和后续产业尚未启动，森工企业的活力和长远出路难以得到根本解决。

（五）林产业发展依然滞后。开展林下资源开发和林业产业，这是有效改善林区收入的途径，但资金上没有渠道。

（六）洱源县山区、半山区比例占大多数，农民靠山吃山，林区农民经济发展比较滞后，林区农民增收困难较大。集体商品林采伐仍受限制，要严格执行继续停止天然林商品性采伐的政策，除满足农民基本生产生活需要而保留的一部分自用材、薪炭材和集体林区的商品林外，坚决停止其它一切天然林商品性采伐。对于集体林区的商品性采伐，严格按省、州下达的各年度森林采伐限额指标执行，木材需求与供给矛盾突出，偷砍盗伐现象时有发生，林政执法很难严格执行。

（七）通过天保工程和退耕还林的建设，天保工程区的生态状况和生态环境虽有所改善，但局部地区还时有水土流失、森林生退化等现象发生。

六、发展的对策及建议

（一） 改善林区民生，促进和谐发展

天保工程不是单纯的生态保护工程，而是资源保护、人员安置、体制改革三位一体的社会系统工程，不仅要保护生态，更要关注和解决好林区民生问题。

1．着力解决好森工企业职工就业和社会保障问题。通过统筹安排森林管护任务和资金，调整完善相关政策，保障森工企业职工充分就业；通过增加工程投入、提高公益林建设标准和人均管护费用、增加森林抚育任务等措施，稳步提高职工收入；按照属地管理原则，将林业职工全部纳入地方社会保险，实现应保尽保。

2．建议安置在天保工程二期的国有林业职工的森林管护补助费（工资），根据地方经济社会发展实际，每年可作适当调整。

3．建议尽快启动森工企业后续产业项目，解决森工企业的长远出路。

4. 建议将天保工程与生态公益林森林生态效益补偿实施方案相结合，共同对工程区的森林资源实施管护。兼顾林区农民的经济利益，实施好公益林生态效益补偿政策，对权属为集体和个人的国家公益林全部纳入国家补偿范围，享受国家补偿政策；对集体和个人所有的省级公益林提高补偿标准，全额纳入省级补偿范围给予补偿，实现全省公益林补偿的全覆盖。并确保中央财政和省财政补偿资金及时、足额兑付到位，增加林农收入，充分调动林区农民爱林护林的积极性。

5．工程二期应加大林区基础设施建设资金投入，以满足管护需求。继续加快国有林区、森工企业棚户区和国有林场危旧房改造工作进度，加快推进水、电、路等基础设施建设，着力改善林区生产生活条件，促进林区经济社会可持续发展。

（二）发展产业，实现兴林富民目标。

通过天保工程的实施，在工程区内调整林产业发展结构，大力开展林下资源和旅游业开发，引导工程内的国有林业事业单位和林区农民以核桃、果梅、板栗等为主的林业经济发展产业。同时，通过天保工程森林管护、公益林建设、森林抚育项目建设，解决森工企业和林区农民富余劳动力，改善工程区的经济社会发展和民生及生态状况，实现兴林富民目标。以生态文明示范县和绿色经济强县为战略目标。

总之，实施天保工程是党中央站在中华民族生存和社会可持续发展高度而作出的一项重大决策，为实施好这项利国利民、功在当代、利在千秋、造福子孙的伟大事业，县委政府对天保工程应给予高度的重视，列入重要议事日程，真抓实管，我们应该总结过去，展望未来，找准问题，解决问题，制订一系列强有力的措施，加强项目质量管理；洱源县的生态环境建设任重而道远，荒山造林、封山育林的任务还很艰巨，世居在洱源这方土地上的30多万各族人民，勤劳、智慧、纯朴，具有艰苦奋斗、改造自然的悠久历史，随着国家西部大开发的不断深入，洱源将以实施天保工程为契机，与时俱进、开拓进取，为洱源“再造秀美山川”而不懈努力。

参考文献：

[1]李诗明.天然林保护工程与森林可持续经营存在的问题及对策[J].乡村科技，2020，11（30）：69-70.

[2]《云南省洱源县天保工程县（局）级实施方案》一期

[3]《云南省洱源县天保工程县（局）级实施方案》二期