东北亚区域海洋环境执法问题解决方式的探究

摘要：海洋是人类生命的第二摇篮，人类在开发利用海洋资源的同时，也给海洋生态环境带来了严重的损害。人类对海洋的污染将通过生物循环的方式重新回到人类自身，给人类同样带来难以承受之痛。在东北亚海域，海洋环境执法职能缺位，在缺乏有效监管的前提下，海洋环境污染的问题十分突出。为促进人与自然和谐共生，维护海洋生态环境可持续发展，精确查找海洋环境执法存在的问题，剖析海洋环境执法问题的成因，借鉴世界先进治理经验，提出合理有效的解决方式和路径，探索出海洋环境执法条件下海洋污染防治的新成效。

关键词：东北亚；海洋环境执法；执法监督；执法权限

目前，国际上对东北亚海域的地理范围尚未达成一致的意见。但东北亚海域的范围主要包括日本海、黄海和渤海区域，持扩大意见的学者认为还应包括东海和西北太平洋区域。[]如此广袤的海域蕴含着丰富的自然资源，伴随科技的进步和人类社会的发展，海洋渔业捕捞和养殖、海上能源开采，近海旅游等活动对海洋造成了较大的污染，同时沿海陆源污染物的排放也给海域的环境带来了损害，因此，东北亚海域的生态环境污染问题十分严重。国际层面上，东北亚国家多是《联合国海洋法公约》及《防止倾倒废物和其他物质污染海洋公约》等国际多边条约的签署国，自身具有履行保护海洋环境的义务；国内层面上，东北亚沿海各国针对海洋环境均有专门的立法如中国的《海洋环境保护法》，并设立了维护海洋环境的执法机关。[]但是，这些均未能改变东北亚海域日益恶化的海洋生态环境，究其原因，区域各国的海洋环境执法存在许多问题，未能发挥执法本身的作用。而位于东太平洋海域的美国，近年来在海洋环境执法上成效显著，在应对东北亚海洋环境执法问题上，具有重要的借鉴意义。

一、东北亚海域环境执法存在的问题

海洋环境执法是指一国海洋环境机关依照法定的职权和程序执行该国海洋环境保护法律法规的一种专门的行政管理活动。[]海洋环境执法的推行有利于海洋环境的治理和改善，对维护海洋生态环境平衡具有重要的意义。当前在东北亚地区由于各国存在岛屿主权归属不明确的情形，海洋环境执法的范围一直存有争议，此外，沿海国家的海洋环境执法力量不足、技术水平落后、执法法律依据不足、执法权限和强度差异较大，执法行为缺乏监督等问题都导致了区域海洋环境执法的效果不够理想。

（一）海洋环境执法范围不明确

海洋环境执法的范围包括执法管辖的地域和执法涉及的内容。在执法管辖的地域上，东北亚海域的国家几乎都存在岛屿主权的争议，有关国家都主张各自的主权，导致双方的海洋环境执法人员都在同一区域开展执法活动，海上执法对峙与冲突事件频发，各国公民在此争议区域均按照本国法律开展海上活动，对海洋环境执法的认识和期待存在差异。因此，在破坏海洋环境的行为发生时，各国均按照各自的本国法予以查处，而域内国家的处罚标准也不明确，执法人员做出的处罚决定随意性较大，甚至是采取报复性的处罚措施，严重侵害了环境污染行为人的正当权益，也加重了海上执法的对抗性，不利于维护海洋环境的正常执法秩序和保障海上环境执法的公信力。在执法涉及的内容上，区域各国将执法内容主要放在了渔业资源保护的执法上，而很少涉及到内水以外的海洋污染执法、海洋资源养护执法等内容。

（二）海洋环境执法力量不足

东北亚国家由于海洋环境执法部门较为分散，执法队伍参差不齐，执法人员配备不足等原因，导致海洋环境执法力量比较薄弱。原韩国海洋警察厅解散以后，韩国设立了国家安全处和海洋水产部负责海洋环境执法的工作，但工作的重点仍只放于海洋渔业执法和边防、交通等方面，缺乏海洋环境的执法队伍。[]日本防卫省海上保安厅也同样担负着类似的职责，在海洋环境执法方面，执法配备十分薄弱。中国在海洋环境执法问题上管理比较混乱，原渔政部、国家海洋局、海事局等部门都依照规定建立了各自的海洋环境执法队伍，但分散管理导致各自的执法力度减弱、效率降低，不能有效提高海洋环境执法的效果。[]尽管2013年国务院机构改革调整以后，上述部门的海上执法职权统一划归中国海警局管理，但分散管理模式仍然是地方层面的主要模式。如今，中国海警局面临着任务重、人员少等问题，海洋环境执法的力度和常态化难以保障。

（三）海洋环境执法权限不同

一国行政执法的权限有多大主要是来源于该国的法律规定，而东北亚地区，地缘政治复杂，各国国内法律规定不同，使得各国在海洋环境执法的权限上也存在诸多不同。从近年来中韩、中日等海洋执法冲突事件来看，中国与韩国和日本的海洋环境执法权限存在较大的差异。目前依据我国的法律规定，我国海洋环境执法机关的执法活动只局限于行政许可、行政命令和行政处罚等常规手段，而不具备扣押、没收等行政强制执行手段，更不具有限制人身自由的行政强制措施。然而，韩国和日本在海洋渔业资源保护执法过程中多次对中国渔船和渔民采取扣押船舶，逮捕并拘留船长、船员，甚至是射击中国渔船和渔民的行为，显然超越了中国海洋环境执法机关权限的限度。这些执法权限的不同也导致了海洋环境执法过程中的矛盾和冲突，不利于创造积极的海洋环境保护氛围，这种海洋环境执法权限的不对等，加深了执法的对抗性，最终受损的还是海洋环境本身。

（四）海洋环境执法监督缺位

有权必有责，海洋环境执法机关在行使职权的同时也要注意遵守自身行为的规范。由于海洋执法的特殊性，海洋执法活动常常存在滥用职权的问题。[]权力不受监督，必然导致执法行为不公正的问题，而纵观东北亚各国的海洋环境执法规定，均存在缺乏一定监督的问题。在陆域范围的环境执法监督上，东北亚国家大多都设置了数个监督机关，有行政机关内部和外部监督两种形式，但是大多都是在行政相对人举报或者媒体曝光以后进行的被动式监督，监督不到位的问题广泛存在。而海洋环境执法基于执法环境的特殊性，自身受到的监督较陆域更少，更容易引发滥用职权、行政不作为等行为。实际上，区域国家无论在相关法律的规定还是监督机构的设立和职权行使上，对海洋环境执法确实关注较少，缺乏执法的监督。

二 、海洋环境执法存在问题的成因

海洋环境执法是海洋环境执法机关开展的日常工作，面对海洋环境执法存在的诸多问题，探究问题产生的真正原因，对进一步解决这些问题，开展好东北亚海洋环境执法的活动，维护好海洋环境执法秩序意义重大。通过内部和外部两方面因素的综合考虑，以及主观原因和客观原因两大方面的归纳整理，我们需要改变有些学者将海洋环境执法问题的主要原因归结为立法不完善的观点，因为立法问题不是导致执法问题的根本原因，而是由于多重因素的复杂结合，才导致了立法前进上的阻碍。因此，我们认为海洋环境执法问题的原因有以下两个方面。

（一）主观原因

区域国家对海洋环境认识上的局限导致了海洋环境执法内容上的局限，一直以来，东北亚国家关于海洋环境问题的认识都停留在渔业问题上，对于海洋环境污染问题的再认识，是由于近年来伴随陆源污染加重、近海环境恶化，以及海上资源开采导致的海洋生物大面积死亡事件才开始的。海洋环境不仅仅包括海洋生物的多样性还包括海水、海洋底土、海洋矿产资源等其他海洋生态环境体系的组成部分。[]而东北亚国家的海洋环境执法工作内容大多都局限于海洋环境的某一点，执法内容不全面。同时，由于认识上的狭隘，导致了立法工作的不完善，在东北亚国家海洋环境立法上，污染的防治和资源的保护不能做到被同等重视，厚此薄彼现象普遍存在，以中国为例，中国对海洋污染防治的立法比较重视，但是对海洋资源保护的立法就缺乏重视，结果自然是中国的海洋环境执法内容较为狭小。

客观原因

东北亚区域海洋环境执法由于受到海洋主权争议，海洋界线不明确等特殊性的影响，导致各国对海洋环境执法范围的认定不够明确。各国的行政管理体制和行政权力配置体系影响了海洋环境执法体系，而各国的行政管理体制和行政权力配置体系存在一定的差异，有相对集中的，也有相对分散的，导致各国在海洋环境执法过程中，往往出现执法的主体不同、执法力度强弱不同、执法权限范围不同等情况，在涉外海洋环境执法问题上，往往因为各国国内制度规定的不同，在越界执法认定、两国执法部门对接、执法采取的措施强度大小等问题上，意见难以统一。尤其在一些海洋环境执法部门分散的国家，各个执法部门都有自己的执法权限和范围，并且还存在权限交叉和权限空白等问题，在自身海洋环境执法就已经问题重重的情况下，如此混乱的执法秩序在牵涉到国际执法时，自然更难以合理应对。

三、海洋环境执法存在问题的解决途径

东北亚海洋环境执法存在的问题主要是由区域国家对海洋环境问题的认识局限性等主观原因与海洋环境执法的特殊性、海洋环境执法行政管理体制与权力配置等客观原因所造成的。要想解决好海洋环境执法中存在的问题就要在厘清海洋环境执法的问题和原因分析的基础上采取有针对性的解决方式和路径。通过解决海洋环境执法的问题，进一步推动东北亚区域海洋环境执法工作的完善，建立一个循法、融合、有序的东北亚海洋环境执法体系。

（一）明确海洋环境执法的范围

东北亚海洋环境执法范围不明确的原因，一是岛屿主权不明确导致对海洋主权范围和专属经济区范围的管辖争议，有关这一问题的解决有两种方式：第一，通过联合国、国际仲裁、国家间磋商等途径将岛屿争议尽快明确下来。第二，设立海洋环境联合执法委员会，通过联合执法的方式，管理争议地区的海洋环境执法工作。第一点在实际适用过程中，难度很大，过程比较漫长，不利于问题的快速解决；第二种方式是在有争议的海域采用联合执法的方式，既保障了各争议国的执法权力，又能解决各国海洋环境执法标准不一的问题。二是由于主观上的意识不足，执法范围过于狭小的问题。解决这一问题，首先需要调整认识，海洋环境不仅仅是海水或者生物多样性的某一方面，它是一个生态环境的体系，既包括海水和生物多样性还包括海洋底土和海洋矿产资源等生态环境要素。树立好海洋环境的正确认识，还要落实到执法的依据上，在相关配套的法律法规制定上要明确规定出海洋环境执法的范围来，在执法范围上体现海洋环境的各要素，切实解决东北亚海洋环境范围不明确的问题。

结 语

面对日益恶化的海洋环境，如何改善海洋环境，维护和谐的海洋环境执法秩序，减少海上环境执法冲突对对抗，避免东北亚区域海洋环境执法的流血事件，是当下海洋环境执法必须解决的重点问题。由于在地缘政治复杂的海域开展海洋环境执法活动，任何不当的执法行为都可能引发广泛的国际关注，甚至是外交风波和军事介入。本文通过介绍东北亚海洋环境执法中存在的问题以及问题产生的原因，提出有针对性的解决方式和路径，侧重从主观上改变认识、完善立法和从客观上提高执法技术水平等途径，为进一步彻底解决东北亚区域海洋环境执法的问题，维护区域海洋环境执法的和谐秩序提供相关的思路，保障东北亚区域海洋环境执法工作的顺利开展。

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[4] 王超锋.我国海洋环境执法存在的问题及解决途径[J].河海大学学报：哲学社会科学版，2012（3）：80-84.

作者简介：王炎（1995—），男，合肥经济学院文法学院教师，从事国际法、海洋法、行政法方向研究。