我国物业管理地方立法研究

一、物业管理地方立法存在的问题

（一）物业管理地方立法具有高度相似

地方立法的高度相似性现象早已存在且并不罕见，较早之前就有学者进行了相关研究，如赵静波学者认为我国地方立法缺乏特色，存在较为普遍的立法‘抄袭’现象。”孙波学者认为“地方立法在内容和形式方面都对上位法、同位法和下位法的‘抄袭’。”虽然依赖于法律内容和服务于法律内容，但合理的章节安排也能促进法律内容表达的科学化，有利于提高立法质量。物业管理地方立法不仅体例结构和章节安排高度相似，在文本表述上也存在直接照搬和内容拼凑的情形。在总则部分，除了北京市的立法外，其余在《民法典》颁布后进行了修订的物业管理地方立法均在第一条将《物业管理条例》和《民法典》作为立法依据。而尚未进行修订的，则均列举了《中华人民共和国物权法》和《物业管理条例》作为立法依据。对于总则之外的部分，一是照搬上位法。对于业主权利的规定，有 8 个省的物业管理立法基本照搬《物业管理条例》的规定。二是对于同位法的拼凑。《河南省物业管理条例》第三十八条第一款规定：“物业管理委员会应当由业主代表和街道办事处、乡镇人民政府、社区居（村）民委员会的代表组成。”第二款规定 :“物业管理委员会由七至十一人单数组成。其中业主代表不得少于二分之一，由街道办事处、乡镇人民政府在业主自荐或者推荐的基础上确定。物业管理委员会主任由街道办事处、乡镇人民政府或者社区居（村）民委员会的代表担任。”在该法规的草案说明中提到了其立法参照了北京市和黑龙江省的立法。通过对比发现，河南省有关物业管理委员组成的规定基本是将《北京市物业管理条例》（2020）第五十四条规定和《黑龙江省住宅物业管理条例》（2020）第二十九条规定进行了拼凑。总之，物业管理地方立法存在高度相似现象，从整体的体例结构和章节安排到具体的内容表述都存在着不同程度的相似性，说明物业管理地方立法的科学性和严谨性有待加强。

（二）部分物业管理地方立法的立法技术不够规范

立法应当遵循一定的技术规范，这里所指的技术规范即制定的法律法规文在结构编排、句式结构、语言表达、名词使用等方面应当遵循相应的规定。有学者指出，我国地方立法飞速发展，立法技术不断进步，但是仍然存在亟待改善之处，如法规名称使用不规范，篇章结构失衡，条款逻辑规则要素不完整和立法语言不规范等。我国不少地方人大常委会根据工作需要出台了立法技术规范，如2021 年龙岩市出台《立法技术规范》，2021 年汕头市出台《立法技术规范（试行）》等。值得注意的是，全国人大常委会法工委于 2009 年发布了《立法技术规范（试行）（一）》，这是目前最权威的立法技术规范，以这份规范为标准，对 29 部物业管理地方立法的规范性进行分析，不规范之处主要包括以下几个方面：一是目录设置不规范。" 法的目录 " 是指按一定次序排列的法的篇章名目。法律设置目录，不仅是外在形式要求，也是为了让人们更加直观地了解到法律的框架结构，从而通过这种框架达到对法的内容的整体把握。此外，通过整体的框架结构，人们还可以把握法律文本的逻辑脉络。《立法技术规范（试行） (-) 》第“1.1”规定法律设章、节的，在正文前须列“目录”将各章、节的名称按序排列表述，各章下的节单独排序。29 部物业管理地方立法中，有内蒙古自治区、山西省等 9 个省没有设置目录，体系不够完整。二是语言表述不规范。《立法技术规范（试行） 第 16 规定“但是”、“但”二者的含义相同，只是运用习惯的不同。法律中的但书，一般用“但是”，不用单音节词“但”。“但是”后一般加逗号，在简单句中也可以不加。除了北京市以外，其余省份均存在用“但”来简化使用“但是”情况。此外，文字表述含混，尤其体现在“管理部门”的表述上。按照《立法技术规范（试行）（一）》“10.2”和“10.4”的要求，立法中行政机关的表述一般使用“……主管部门”，“行政”与“主管”不能并用，但除了极少数省的物业管理立法遵循该要求外，大多数物业管理立法在表述行政机关时不同程度地以“行政管理部门”“行政管理机构”“行政主管部门”等表述。

（三）部分物业管理地方立法缺乏配套措施

任何一部法律都不可能面面俱到，因而也不可能是一个独立且完全具有可执行性的规范。而法律的可执行性是法律从文本走向实践的重要桥梁，所以任何一部法律都必须借助相应配套措施来有效实施，从而实现立法目的。如 2022 年 7 月 13 日北京市住房和城乡建设委员会与北京市市场监督管理局联合发布关于推行新版《北京市前期物业服务合同》和《北京市物业服务合同》示范文本；2021 年 3 月 19 日，上海市房屋管理局出台《关于进一步贯彻实施< 上海市住宅物业管理规定 > 的若干意见》；2020 年 4 月 15 日，重庆市住房和城乡建设委员会与重庆市民政局共同印发《2020 年推进物业管理融入社区治理工作方案》，要求推动物业管理和社区治理相互融合，促进物业矛盾纠纷基层化解。2015 年 12 月，浙江省司法厅与浙江省住房和城乡建设厅共同出台《关于加强人民调解化解物业管理纠纷的指导意见》，对人民调解在物业管理纠纷中的工作原则、组织设置、调节范围、工作机制等方面作出了规定。2024 年3 月30 日，四川省首个”业主委员会学校”正式开班，首批100 名业主委员会主任、副主任参加培训。贵州省黔东南州在城市住宅小区创设“社区红管家”，有效破解小区业主与物业之间沟通不畅、驻区单位与社区共建融合度不够、居民群众满意度不高等难题。与前述省份相比，有部分地方还未出台物业管理立法的配套措施，在一定程度上影响了物业管理立法的实际效果。

二、物业管理地方立法存在不足的原因分析

（一）立法重效率轻质量

现代法治的核心是良法善治，现代法治不仅为国家治理注入了良法的基本价值，也为国家治理提供了善治的创新机制，所以，国家治理法治化构成国家治理体系和治理能力现代化的核心指标和主要标志，也是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。从治理结构来说，国家治理可以分为国家层面的治理和地方治理，因此要同时在国家和地方两个层面上实现治理体系和治理能力现代化，方能实现完整意义上的国家治理体系和治理能力现代化。其中，立法是重要环节，因而立法应当紧跟时代潮流，回应现实需求，解决实际问题。物业管理是基层治理的重要一环，物业管理立法回应了人民群众的关切。但是，从前述分析来看，物业管理地方立法存在一定的功利主义。在我国，立法机关也逃不了官僚系统科层制考核机制的束缚，有学者就指出，“地方立法的数量、种类与速度，立法规划的制定和实施，以及相关地方性法规、规章、规范性文件是否被上级立法机关批准、改变或撤销，通常被作为地方立法工作考核的主要指标。”还有学者指出，“立法数量的多少，成了推进法治建设的重要标准。在考核指挥棒的引领下，为了完成立法指标，快速推进立法项目，大而全的立法应运而生，上级立法机关也喜欢看漂亮的立法数据和纸面成绩，至于立法质量如何则很少深究。”纵观29 部物业管理地方立法，湖北省、广西壮族自治区修订前进行了 1 年多的立法调研和论证，也有些地方几个月时间就完成了草案的草拟工作。赶任务式的立法，因前期工作准备不够充分，无法对立法涉及的领域进行全面的调研，对地方实际情况了解不够全面，或者对条款的论证不够充分。此种急行军式的立法虽然凸显了立法工作的效率，但是却忽视了立法质量。

（二）立法专业化不足

作为一种调整社会关系的规则，法律具有不同于道德规范所的一些特性，如规范性、强制性等及基于此而衍生的稳定性，这些决定了在法律实施和适用中法律文本的确立起着基础性作用。因而立法过程，是一个总结、提炼和形成严谨法律文本的过程，需要运用专业性较强的立法知识。在我国，地方人大代表来自各条战线，各个行业，各个领域，他们在本行业或本领域较高的专业素质是毋庸置疑的，但是立法领域的专业知识较为缺乏。地方立法的核心在于立法工作人员有着过硬的法学素养和丰富的立法实践经验，但是地方人大在引进立法工作人员时，并未充分以法学素养作为考核标准，往往偏重其政治素养，导致立法机构工作人员构成不理想、立法技术与经验匮乏。在具体立法事务方面，有些地方的立法项目由人大的内设委员会牵头，有些则由党政机关的业务部门牵头，立法起草过程中存在“部门立法”的倾向。从 29 部物业管理地方立法的牵头部门来看，湖南省、湖北省、河南省、安徽省、江苏省、海南省、江西省、广东省等多个省份，由住房与城乡建设厅或住房与城乡建设委员会牵头。重庆市较为特殊，重庆索通律师事务所受重庆市人大法制委委托起草了《重庆市物业管理条例（草案）》，开创了律师事务所受托起草法规草案的全国先河。可见，大多数地方都以省住建厅或市住建委牵头，部门立法倾向突出。

三、完善路径

（一）提高物业管理地方立法的科学性

“科学立法”是党在全面推进依法治国的新形势下对进一步加强立法工作提出的新的要求。对于不同类别立法工作和不同位阶、不同种类规范性法律文件的文本质量而言，科学立法原则又可具体化为各不相同的方式方法、标准和要求。对于物业管理地方立法而言，提高立法的科学性，应从以下两个方面入手：一是物业管理地方立法要贴合地方实际，做好立法调研。物业管理地方立法存在高度相似性的现象，原因之一就是调研不充分，对地方实际情况不甚了解，盲目借鉴其他地方立法。物业管理涉及利益主体较多，在调研过程中，应当征询公安机关、街道办事处、居委会、消防、供电、供水、供热燃气、住建、物业服务公司、业主代表等单位和个人意见，了解当地实际情况。二是物业管理地方立法要符合立法规范。从某种意义上说，地方立法的技术水平决定了地方性法规的质量和生命力，也会直接影响地方法治建设的水平和进程。全国人大常委会法制委员会发布的《立法技术规范 ( 试行 )(-)_ι^∨ 》和《立法技术规范 ( 试行 )( 二 )》都对法律结构、法律条文表述及法律常用词语等范畴提出了明确的要求，是规范立法行为的指导性文件。各地在未来对物业管理的法规或规章进行修订时，应依照两部指导性文件的规定，完善法律文本结构和加强法律表述的准确性。

（二）完善物业管理地方立法的配套措施

法律配套制度是完善法律体系的基础制度，也是增强立法系统性、整体性、协同性、时效性的重要保障。立法工作复杂繁琐，虽然近年来国家不断提倡科学立法，法律越精细越好，但是在立法实践中，立法精细化也面临弹性不足和使用范围狭窄等难题。现行 29 部家庭教育地方立法仍旧存在笼统和模糊之处，很多事项没有作出具体规定，相关条款要通过不断完善配套制度才能更好的实施。首先要求职能部门要根据法规要求，严格落实相关规定，出台相应的实施方案。如安徽省、吉林省、四川省、福建省、湖南省、河南省、上海市、北京市、重庆市、海南省均有政府物业管理主管部门应当建立物业服务信用信息平台的规定或相似规定，平台有无建设计划？建设进度如何？平台要建设到何种标准才投入使用？建设后的日常维护仍是由政府物业管理主管部门负责？这些实际问题仅仅依靠物业管理立法还无法解决，需要出台实施方案才能解决。再比如，29 部物业管理地方立法中均规定居（村）民委员会依法协助街道办事处或者乡镇人民政府开展相关工作，相关工作具体包含哪些工作？居（村）民委员会协助开展相关工作，是否有经费补贴？依法中的“法”具体范围是什么，何种层级法律才属于此处的“法”？这些问题都需要通过制定配套规定予以明确。物业管理涉及的多个政府部门也要积极作为，自觉履行法律规定的各项义务，合力促进地方物业服务的发展与完善。总之，有效提升地方物业服务水平，进而增强人民幸福感，仅靠一部法规和一个政府部门还远远不够。

（三）做好物业管理地方立法的立法评估和修订工作

立法评估分为立法前评估和立法后评估，立法前评估，主要评估立法的必要性、合法性、协调性和可操作性。立法评估运用定性评估与定量评估的方法，衡量法律法规的公正和效率。目前，我国绝大多数省份都已经进行了物业管理地方立法，所以主要是进行立法后评估。如果相关条款已经不适应社会形势发展需要，应当评估的基础上提出修改、废止的建议。一些省的物业管理立法在《民法典》出台后还未进行修订，地方立法机关应当及时进行评估，全面检视地方物业管理规定是否有与上位法相冲突部分，并及时修改抵触和冲突的规定。对于少数还未有省级物业管理地方立法的省份来说，则是开展立法前评估。立法前评估的方法不仅有实地考察、专题调研、问卷调查、召开讨论会座谈会，更重要的是，将上述各种方法收集的素材和意见运用影响分析方法、成本收益分析方法等评估方法评估法律规定的影响。如果对立法前评估论证不充分，法律法规对经济、社会和环境的影响评估论证缺少前瞻性，一旦法律法规通过实施，产生的问题需要社会付出很高的经济成本和社会成本，解决又非常困难。

参考文献

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[6] 樊安，樊文苑