县级财政投资项目全过程造价控制与优化策略研究

引言

财政性投资项目是以财政资金作为主要投入来源，由指定单位或专业机构具体负责推进实施，专门用于城区基础设施升级与景观环境改造的工程项目，这类项目兼具“为民办实事”的属性，既是展现城市治理成效的形象工程，更是切实改善民生福祉的民心工程。

随着我国经济社会进入高质量发展新阶段，新型城镇化建设步伐加快，地方财政性投资项目的规模持续扩大，覆盖领域日益广泛，涵盖了交通、水利、市政、教育、医疗、文化等关键基础设施和公共服务领域。然而，在投资规模激增的背后，如何确保宝贵的财政资金“好钢用在刀刃上”，如何有效避免项目“超概算、超预算、超标准”的“三超”现象，如何最大化投资的经济效益和社会效益，已成为各级财政部门、审计部门、建设主管部门及相关实施单位面临的共同挑战。

然而在地方财政性投资项目建设中，普遍由使用单位组建临时基建班子进行管理。此类机构成员多缺乏建筑技术、工程经济等专业背景，对投资规律与建设程序认识不足，难以运用先进项目管理方法，导致随意调整方案、环节脱节、周期冗长、投资效益低下，最终引发工程“三超”现象（超投资、超规模、超标准）。随着地方经济发展加速，政府投资工程日益增多，工程造价管理作为贯穿项目始终的核心环节，其科学性与有效性直接关系到财政资金效益与民生工程的成败。如何节省财政投资以实现效益最大化，以及如何做好财政工程的造价管控，结合自身多年参与财政投资预算评审与项目管理的实践经验，笔者主要从工程造价管理维度，就通过项目造价管理控制投资成本提出个人看法。

一、工程造价控制与管理的含义

工程造价是指一个建设项目预计或实际支出的全部费用总和，包含建安工程费、设备购置费及其他必要开支，本质上即为该项目的建设成本，亦即对其投入的全部资金。 工程造价管理是基于工程造价形成的客观规律和特点，采用科学方法、技术原理 种手段 ，处理工程建设过程中造价的确定与控制、技术与经济结合、经营与协调管理等现实问题，旨在合理配置人力、物资与财力，以提高投资效益和综合效益的一系列业务行为与组织活动。其核心内容包括：科学准确地确定造价、对造价进行有效管控、实现投资与综合效益的提升。

二、当前地方财政投资项目造价管理的主要痛点

（一）“三超”问题难以彻底解决：工程造价管理贯穿于工程建设的全过程，是一项复杂的系统工程。当前虽不断加强财政投资项目的造价管控，但部分项目依然存在“估算低于概算、概算不及预算、预算又被结算超出”的循环。尽管存在政策调控、材料和设备价格上涨等客观原因，管理层面的不足仍是重要诱因。

（二）工期紧张造成程序失序：财政投资项目往往工期压力较大，且多源于人为设定。很多项目在实际开工之前就已设定不可更改的竣工节点， 此时可 性研究尚未开展、设计方案也未形成，如果严格履行可行性研究、方案评审、 报请 县规划建设部门审批，并由发改和财政部门审核概预算，随后完成招标及质监 用较长时间。因此，为满足这一“特殊”工期，建设与施工单位往往不得不采取“非常规”操作， 目进展，进而引发一系列实施难题，造成工程总造价的上升。

具体表现包括：

问题一：促成“三边工程”，即边筹划、边设计、边施工。此类工程往往前期准备不足，实施中设计变更频繁，造成多次返工和资源浪费。

问题二：简化施工流程。为追赶进度，压缩合理工艺时长，违反质量规范，验收合格率低，后期维修频繁，反而增加整体成本。

问题三：施工组织设计不科学。因工期压迫，未能提前制定周密的施工组织方案，现场管理与协调不畅，本可流水作业的工程无法分段实施，致使一次性投入增加，总造价上升。

问题四：违背自然与工程规律。尤其体现在园林绿化项目中，为赶工期常安排在非种植季节施工，进行反季节栽种，导致成活率下降、施工困难及后期管护成本提高，最终推高造价。

（三）管理团队专业能力不足：建设单位多属临时组建（如基建办、工程指挥部），缺乏稳定的管理及技术力量，项目与造价管理经验有限，制约了工程品质的提升，也影响投资与社会效益的充分发挥。

（四）造价人员业务水平不均：当前部分造价管理人员专业素质有限、理念传统，对清单计价掌握不扎实，工作多停留在图纸核算、办公室资料处理及静态造价管控层面，“四算”相互脱节，“三超”问题突出，缺乏对造价事前与事中的动态管理。

三、构建全过程造价管控体系的创新路径

（一）强化决策阶段主导作用：决策阶段的管理是重点，它虽投资少，却是影响造价的最大因素。加强决策阶段工作，做到有组织、有计划、有预见，超前且正确的决策工作决定着项目建设的成败。

1.超前论证与精准计划：政府需投入资源，深度论证初步设计方案，夯实可行性研究，制定详尽建设计划，为后续设计及预算编制奠定坚实基础。此阶段虽投资占比小，却对整体造价影响巨大。

2.专业深化设计预算： 委托具备资质的设计单位根据论证后的可研报告和初设方案进行施工图设计，并由专业造价机构编制高质量施工图预算，实现建设前期的高效准备。

（二）推行项目代建制：随着社会的进步与发展，专业分工越来越细，政府部门作为业主单位进行项目管理的劣势越来越明显，因此，建立完善的项目代建制度、成立专业的项目建设管理平台公司的必要性越加凸显。

财政投资工程可通过委托具有相应资质、具备同类工程管理经验且信用良好的项目管理公司，担任代理业主实施全过程管理。其管理范围包括项目质量、安全、工期、合同与造价控制，并同时涵盖前期建设手续办理以及后期验收、维护与移交等各项工作，真正实现“交钥匙工程”。

1.专业外包与责任重构：以授权方式引入具备资质、经验与市场声誉的项目管理公司担任代理业主，全面承担从质量、安全、工期、合同与造价管理，到前期报批报建、后期验收、维护及移交等全流程职责，达成真正意义上的“交钥匙工程”。

2.建立完善的项目代建制度，创新激励约束机制：目前，大多数县级平台公司缺乏完善的项目代建制度，权责不明、奖惩不清，不能激发平台公司的主观能动性和管理人员的积极性。改革现行平台公司靠财政投资计算收益的模式，实行市场化代建收费模式，由政府部门与平台公司签订代建协议，使项目建设过程中责、权明确，监督到位，并建立相应的激励与约束机制，确定事后审计、绩效考核等内容，则项目建设过程势必事半功倍。

（三）深化设计阶段造价约束：设计阶段是有效控制工程造价的关键，因此需正确处理好工程造价与工程设计的相互制约作用。

1.限额设计刚性落地：严格筛选设计单位，杜绝挂靠与业余设计，以专业竞争促方案经济性。确定设计单位后，立即签订合同，明确限额设计要求，完善奖惩机制，在保障功能前提下，将投资概算分解至各专业，倒逼设计优化。

2.发挥造价对设计的反制：建设工程预算编制阶段，实施图纸联审机制，在预算初稿形成后，组织专家、勘察、设计、造价及监管部门联合会审，提前解决预算编制暴露的设计问题，将“三超”扼杀于萌芽。

（四）提升合同管理效能：施工合同是承包单位实施工程建设的根本遵循依据。所有施工活动都是对合同约定的执行，合同管理即是为了督促承包人全面且有序地履行合同中明确的各项义务与承诺。此外，施工合同也为造价控制提供了基本依据。

1.提高招标清单质量：工程量清单是施工合同不可或缺的一项内容，强化工程量清单编制深度与准确性，明确项目特征描述。要求清单编制人员必须深入现场，熟读图纸，清单编制不漏项、不少算或多算，且对项目特征、工作内容应作详细描述，避免因项目特征不详造成的扯皮。

2.合同精细化管理：招标文件中的核心条款构成合同的重要内容，其内容需具备完整性、科学性与针对性。应围绕项目的具体特点，结合建设单位的实际需求，合理设定计量计价规则、评标方法及专用合同条款等内容，确保招标条件设置更加科学、合理与公正，最终实现优选实力施工单位，并以合理造价完成工程建设项目的目标。

（五）严控施工过程变更与签证：工程变更是增加项目投资的主要手段，直接影响最终项目造价，是全过程造价管理的重中之重。

1.遵循规律严控流程：严格按项目工艺流程和经审批的施工组织设计施工，杜绝随意压减工艺流程，合理安排项目各阶段施工工期，协调好各分段工作之间的配合与衔接。

2.加强变更审查和管理：在对变更内容进行审查的过程中，应依据投资控制、质量保障、工期推进和效益提升的原则，综合分析工程变更的必要性与可行性。变更后的总投资原则上不应突破原投资计划，严禁擅自提高建设标准、扩大规模或追加内容，以避免政府投资增加及概算超标情况的发生。对非必要或不合理的变更应坚决否定。

（六）建立项目后评价与考核机制：完善的绩效评价机制有利于发现项目实施过程中存在的问题，并找到对应的解决途径。

1.独立绩效评审：建立透明、独立的财政投资项目绩效评价体系，对投资效益、管理水平等进行客观评估，为政府决策提供“镜子”，形成闭环管理。

2.强化结果运用：将绩效评价结果与相关部门、机构考核及未来资源配置挂钩，倒逼管理责任落实。

（七）强化人才队伍建设：地方政府部门人员流动频繁，难以形成固定的项目管理人才库，因此，通过地方平台公司招聘固定的项目管理人员便显得尤为重要。

1.加强专业人员培养：通过地方平台公司建立固定的项目管理人才库，并对库内人员开展多层次、多形式的专业培训，提高相关人员的业务能力和综合素质，重点加强项目管理、BIM 技术、大数据分析、法律法规等领域的培训。不定期组织学术交流和经验分享活动，促进知识更新和能力提升。

2.完善考核激励机制：建立平台公司项目管理人员绩效考核体系，将项目管控效果与个人绩效挂钩，推行优秀项目管理人员评选制度，发挥榜样示范作用。

（八）推动数字化技术深度赋能：在信息化时代，传统依赖人工核算、纸质记录的造价管控模式已难以满足高效、精准的管理需求，借助数字化技术打通全过程数据壁垒，成为提升管控效能的关键突破口。

1. 搭建一体化造价管理平台：整合项目决策、设计、施工、结算等各阶段数据，构建涵盖投资估算、设计概算、施工图预算、竣工结算的全流程数字化管理系统。通过平台实现图纸电子化审查、工程量自动计算、造价指标实时对比，减少人工操作误差。例如，将 BIM 模型与造价数据关联，在设计阶段即可通过模型可视化分析造价分布，提前发现超限额问题；施工阶段实时上传变更签证数据，平台自动生成造价变动分析报告，为决策提供数据支撑。

2. 运用大数据优化管控策略：收集区域内同类项目的造价数据、建材价格波动趋势、施工效率指标等信息，建立行业数据库。通过大数据分析识 的共性问题， 如某类建材在特定季节价格涨幅明显，可提前制定采购储备计划；某类施工工 可在设计阶段优化技术方案。同时，利用数据挖掘技术构建造价预测模型，对新项目的投资风险、成本偏差进行预判，提升管控的前瞻性和科学性。

地方财政性投资项目工程造价管理是一项涉及多主体、多环节的系统工程。要根治“三超”顽疾、提升投资效益，必须摒弃临时性、粗放式管理思维，转向专业化、精细化、全过程管控模式。本文通过对地方财政投资项目造价管理的研究，得出以下结论：

（一）加强全过程造价管控是提高财政资金使用效益的关键。需要从项目决策、设计、招投标、施工等各环节建立完整的造价控制体系，实现全过程、全方位的造价管理。

（二）管理创新和技术创新是提升造价管理水平的重要途径。通过推行全过程造价咨询、创新工程发包模式、应用BIM 和大数据等技术手段，可以有效提高造价管理的科学性和有效性。

（三）制度建设和人才培养是保障造价管理效果的基础。需要完善管理制度体系，强化监督机制，加强专业人才培养，为造价管理提供制度和人才保障。

展望未来，地方财政投资项目必须通过强化决策科学性、推行项目代建制与创新激励、深化限额设计与图纸联审、优化招投标与合同管理、 控过程变 建立绩效评价闭环、强化专业人才队伍培养等关键举措，构建覆盖项目全生命周期的造价管控体系。 方能在保障 进度的同时，实现财政资金的高效利用，使每一项政府投资都成为经得起检验的精品工程、民心工程，最终达成投资效益与社会效益的和谐统一。