综合行政执法改革模式研究

一、综合行政执法改革的几个阶段

一般认为，我国综合行政执法权改革始于城市管理领域开展的相对集中行政处罚权改革试点工作。总体来看，我国综合行政执法改革历经了四个阶段，即相对集中行政处罚权改革试点阶段到相对集中综合行政执法改革阶段再到全面综合行政执法改革阶段最后到重点领域综合行政执法阶段。

（一）相对集中行政处罚权改革试点阶段（1997-2002）

1996 年，在《行政处罚法》中首次确立 对集 政处罚权制度 ，使得综合行政执法体制改革于法有据。1997 年5 月，国务院原法制办 以城市管理领域为主的相对集中行政处罚权改革正式进入试点实施 处罚权改革试点成果，并提出扩大试点范围。2002 年8 月，相对集 取教训，推动改革工作向全国发展。值得注意的是，在这一阶段的相 权”和“综合行政执法”这两个概念严格区分开来，所以多地还是混淆使用综合行政执法与相对集中行使行政处罚权。

（二）相对集中综合行政执法改革阶段（2002-2014）

2002 年10 月，首次在国家层面提出“综合行政执法”概念。2003 年2 月，中央进一步指出：“相对集中行政处罚权，是根据《行政处罚法》对部分行政处罚权的相对集中;而综合行政执法则是在相对集中行政处罚权基础上对执法工作的改革。”由此，“ 相对集中行政处罚权”与“综合行政执法”的概念明确。行政执法体制改革的侧重点开始从相对集中行政处罚权逐步过渡到综合行政执法，而且改革领域也突破城市管理领域，在文化市场监管、农业管理、交通运输管理等更多领域探索综合执法模式。不过，这一时期的综合行政执法体制改革仍然是在以城市管理为主的、相近的领域进行。

（三）全面综合行政执法改革阶段（2015-2017）

为贯彻落实党的十八大精神，党中央2014 年出台的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，将“综合行政执法”纳入依法治国的顶层设计，进一步明确了综合执法改革的范围和方向，并对综合执法改革作出了全面部署，以大幅减少市县两级政府执法队伍种类为目标，在更大范围内推行综合执法和开展跨部门综合执法。

2015 年4 月，中央确定在全国22 个省（自治区、直辖市）的138 个城市在食品药品安全、工商质检等11 个领域内开展综合行政执法体制改革试点，并支持有条件的领域推行跨部门综合执法。自此，大口径的综合行政执法改革试点全面展开。

（四）重点领域综合行政执法改革与权力下沉乡镇相结合阶段（2018 年至今）

为解决综合执法改革面临的新问题，综合行政执法改革开始从全面综合向重点领域综合转变，结合乡镇综合执法改革，执法重心进一步向基层倾斜。2021 年修订的《行政处罚法》也明确了我国综合行政执法体制改革进入全面深化阶段，“重点领域”综合行政执法也正式成为一项执法制度固定下来，执法权下放也成为了我国执法领域的重点改革项目。

二、综合行政执法改革模式分析根据实践经验，综合行政执法改革的主要模式包括以下几种：

（一）大部门制模式

大部门模式的核心在于通过整合职能相近或相关的政府部门，形成超级大部门，这种模式的机构设置强调决策权、执行权和监督权的相互制约与协调 以实现政府治理的高效和透明。在大部门模式下，职能划转是改革的关键环节。通过整合多个部门的职能，大部门能够承担更为广泛和复杂的政府治理任务。通过建立完善的内部管理制度和监督机制，确保大部门决策权、执行权和监督权的相互制约与协调。

正因为大部门制整合多个部门为一个大部门，所以其劣势就在于实际操作中，由于各部门职责范围、利益诉求、工作习惯等方面的差异，职能整合往往面临较大困难，可能导致改革进展缓慢或效果不佳。并且在部门内部，由于业务范围的扩大和职能的多样化，不同业务机构之间的协调成本可能会增加。更有甚者，会导致某一个或几个部门的权力过于集中，如果缺乏有效的监督制衡你机制，就容易滋生腐败问题，损害公共利益。

（二）综合执法局模式

综合执法局模式则是在政府内部设立一个独立的综合行政执法机构，负责集中行使多个部门的行政执法职能。通常下设多个内设机构，如办公室、法制科、执法督查科等，以确保执法工作的有序开展。这一模式的改革主要涉及将多个部门的行政执法职能集中交由综合执法局行使。

但由于综合执法局集中了原本分散于多个部门的执法权力与职责，这在一定程度上引发了部分原独立执法部门的不满与抵触情绪。这些部门，在长期的执法实践中已形成了自身特定的工作模式、利益格局及权力边界，综合执法局的成立，意味着它们需将部分核心执法 新设机构，从而导致部门间权力格局的重构。此种权力集中的过程，不可避免地触及到一些部门的既得利益，部分部门对于综合执法局的指挥调度可能表现出消极态度，甚至存在“使唤不动”的情况，即对于综合执法局的工作部署和要求响应不积极，执行力度不够，影响了整体执法效能的发挥。

（三）乡镇综合执法模式

新一轮综合行政执法体制改革启动以来，各地综合执法体制改革主要在市县乡三级展开，市级层面主要集中在五大领域的综合，县级层面的综合模式各具特色，乡镇综合执法成为当前改革的重点和热点。

乡镇综合执法模式是指在乡镇和街道的管理领域内，根据法律、法规的授权或相关部门的委托，将原本分散于不同行政机关的行政处罚权、行政强制权以及相关检查监督等执法职能进行整合，交由乡镇综合行政执法机构统一行使。这一模式通过优化执法资源配置，明确执法主体和责任，提高执法效率和水平，进而实现基层社会治理的现代化和法治化。

乡镇综合执法模式的优势在于更加贴近基层，强调对基层社会治理的直接参与和服务。乡镇综合执法机构通常与乡镇和街道的其他部门保持密切联系，通过将多个部门的行政执法职能下放到乡镇和街道层级，乡镇综合执法机构能够更好地回应基层群众的需求和关切。这一模式有助于增强基层社会治理的法治化水平，提高基层政府的公信力和执行力。通过建立完善的基层社会治理体系和机制建设，推动基层群众和社会组织积极参与社会治理工作。

然而，乡镇执法改革的劣势也很突出，赋权路径不统一、对乡镇执法机构的权力下放不到位导致乡镇不能实际行使执法权。在赋权路径上，存在赋权主体与目录清单制定主体分离或统一两种模式。沿海地区多由设区的市自行制定赋权清单，而多数省份则由省政府统一制定指导目录，授权下级政府细化内容（如四川），少数地区则允许乡镇自定清单（如吉林、江西）或自主选取承接事项（如云南、安徽）。赋权方式上，多以省级规范性文件为主，仅上海等个别地区通过地方性法规授权。赋权后，多数地区仍由上级部门保留跨区域及重大案件执法权，仅云南等地明确规定赋权后主管部门完全退出执法。基于《行政处罚法》相关条款，两种分工均具合法性——清单未调整事项的处罚权仍归属县级以上机关。这种赋权方式虽扩大了下级政府权限，但易造成下放权力与基层实际承接能力及需求不匹配，反而削弱了执法改革效力。

三、对各综合行政执法改革模式的建议（-） ）大部门制模式的发展路径

明确大部门制模式改革的总体方向是改革的首要任务。该方向的确立应紧密围绕提升行政执法效能、优化资源配置、增强执法公信力等核心目标。改革过程需始终坚持问题导向，针对当前行政执法领域中存在的多头执法、重复执法及执法不公等突出问题，通过大部门制整合，实现执法职能的集中统一，进而构建权责清晰、运转高效的执法体系。

设定具体目标是改革的关键环节。这要求深入剖析现有执法体系的制度性弊端，精准识别执法职能交叉重叠的领域，以及因职能分散导致执法效率低下的环节。在此基础上，科学界定需整合的执法职能范围，确保整合后的部门能够全面覆盖相关执法领域，消除职能空白与监管盲区。同时，必须关注整合后高效协同执法体系的构建，这涉及机构设置、人员配置、权责划分等方面的系统设计，以保障部门间的无缝衔接与执法合力形成。

改革的实施策略需充分考虑地域、行业及领域差异性，强调因地制宜。鉴于不同地区、行业的执法环境与需求存在显著差异，改革方案应避免“一刀切”，采取灵活调整的原则。例如，可聚焦于城市管理、市场监管、生态环境保护等重点领域率先推进改革，通过整合相关执法职能，构建综合执法力量，以提升特定领域的执法效率与专业化水平。

（二）综合执法局模式的发展路径

在推进综合执法局模式的高效运行过程中，一个不可忽视的核心要素便是各部门之间的协同配合。这一原则强调的是，在综合执法局的执法过程中，各部门不应将责任和义务全部转嫁给综合执法局，而应当在各自的职责范围内积极履职，共同促进执法工作的顺利进行。具体来说，各部门应当做到以下几点：

一是主动沟通，建立协作机制。各部门应与综合执法局保持密切沟通，及时了解执法工作的进展和需求，为综合执法局提供必要的支持和协助。同时，各部门之间也应建立协作机制，共同研究解决执法过程中遇到的问题和困难，形成合力，提高执法效率。

二是明确职责，避免推诿扯皮。各部门应清晰界定自己的职责范围，明确在综合执法中的角色和定位。对于属于自己的执法任务，要勇于担当，积极履职；对于需要与其他部门协作完成的任务，要主动配合，共同推进。同时，要避免因职责不清而导致的推诿扯皮现象，确保执法工作的顺利进行。

三是资源共享，提高执法效能。各部门应充分利用自身资源和优势，为综合执法局提供必要的信息、技术和人力支持。通过资源共享，可以打破信息孤岛，实现执法信息的互联互通，提高执法决策的科学性和准确性。同时，还可以避免重复劳动和资源浪费，提高执法效能。

四是加强监督，确保执法公正。各部门在协同配合的过程中，也应加强对综合执法局的监督。通过监督，可以确保综合执法局在执法过程中严格遵守法律法规，规范执法行为，保障执法公正性和合法性。同时，还可以及时发现和纠正执法过程中存在的问题和不足，推动执法工作的不断改进和完善。

（三）乡镇（街道）综合执法模式的发展路径

首先，在赋权模式方面，应当建立一种自下而上的权力需求系统，先由乡镇、街道等最接近基层的执法机构将本地需要的权力上报，再由上级执法机构依据法律规定进行审查，必要时还可以实地勘察，如果上级认为该地确实缺少这一执法权，便按照程序将权力下放，这样就能最大程度的解决乡镇执法难题，充分调动基层政府的活力。根据我国实际，传统的从上至下的权力下放应当摒弃，这一模式并不适用于我国国情，通常下放的权力基层政府不能行使或者行使力量不足，从而导致权力闲置，真正需要执法力量的地区却无权可依。所以很多地区才会出现“上面千条线，下面一根针”的窘况，我们不能在要求基层政府解决问题的同时又不给予其执法权。但是值得注意的是，在权力下放中，还需要充分协调与监管部门的配合，既不能让地方无权行使，也不能不加节制不加审查地放权使得权力滥用，权力始终需要关在制度的笼子里，监管部门需监督下级政府的权力实施情况，如有出界，仍需依照法律规定进行处置。要形成一种在有上位法规定地基础之上充分尊重地方，但上下又可以良性互动的改革新模式。

其次，镇街的范围小意味着社区成员之间的联系紧密，人际关系复杂。这种紧密性既带来了社区凝聚力强的优势，也导致了在执法过程中，个人情感和社区利益往往与法律规范产生冲突，所以才会出现“执法难”的问题。因此，单纯依靠修改或设立法律条文，试图通过明确的权利义务划分来解决问题，往往难以触及问题的核心。法律条文虽然具有权威性和普遍性，但在镇街这样的微观社会环境中，其适用性可能会受到社区文化、传统习俗和个人情感的制约。为此，我们应当秉持多元化纠纷解决机制的理念。在多元化纠纷解决机制中，道德和习俗扮演着重要的角色。道德是社会成员共同遵循的行为准则，它体现了社区的共同价值观和道德观念。在镇街执法过程中，充分利用道德的力量，可以引导社区成员自觉遵守法律规范，减少矛盾的发生。同时，习俗作为社区文化的重要组成部分，也应当在执法中得到尊重和体现。尊重习俗不仅有助于维护社区的和谐稳定，还能增强社区成员对执法工作的认同感和支持度。

最后，镇街综合执法机构的执法力量和执法素质也亟需加强。在确保有足够的人力投入到执法工作中的同时还要求执法人员的专业素质和执法能力过硬，使他们能够更好地适应镇街执法的复杂性和多样性。只有这样，才能确保镇街综合执法机构能够有效履行职责，维护镇街社会秩序和公共利益。

四、结语

在综合行政执法体制推进过程中，我们面临着基层政府与上级政府沟通不畅、职能整合难度大、改革模式多样等多重挑战。但正是这些挑战，促使 不断反思 不断探索改革新模式。通过进一步完善法律法规体系，加强上下级政府之间的沟通与配合 力边界， 推动综合执法改革向纵深发展。既要注重总结经验，将各地在改革中的好做法、 开来，也要结合本地实际，灵活运用每一种改革模式。只有这样，才能使得综合行政执法改革的效能发挥到最大，适配每一个地区的新情况、新问题，实现我国现代化的目标。

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作者简介何欣莼（2002-）女，汉族，2023 级法律（法学）在读硕士研究生。