破局与重构：淮安市超大社区空间优化与空心村资源活化的协同治理路径探索

一、引言

在我国新型城镇化战略持续推进下，区域发展格局深刻变化，淮安市等地区出现“超大社区”与“空心村”并存现象，“超大社区”存在服务供给难、管理压力大、治理碎片化等困境，“空心村”面临组织效能缺失、产业空心化、文化失落等困境，城乡基层治理面临双重挑战，迫切需探索新治理模式；淮安市作为江苏省重点发展节点城市，城乡人口流动频繁，中心城区社区人满为患与农村空村化格局凸显，传统治理模式难应对新形势，构建统筹城乡空间、实现资源互补与治理协同的新型路径意义重大；“超大社区”和“空心村”使基层治理面临资源分布不均与职能协同不佳考验，解决这些问题对缓解基层治理压力、提高治理效率意义重大；本研究从理论层面突破传统城乡治理学术分割，提供新视角和理论支撑，从实践层面为淮安市及类似地区城乡基层治理提供可操作路径和方案，推动城乡融合、均衡与共同繁荣。

二、国内治理探索与协同治理需求洞察

（一）多元探索下的“空心村”与“超大社区”治理现状与局限现阶段，我国针对空心村与超大社区治理的研究呈现出多元路径探索及实践创新的倾向。例如，利用“抖音村民大会”等数字平台实现乡村议事机制的现代转变，成功促使村庄事务实现共治与共享；湖南省在综合治理“空心村”方面采取了多项举措，如集体土地复垦、开展村庄功能重塑等，明显改进了村域空间布局和人居环境；福建三明镇域尺度的实证研究指出空心村呈现显著的空间分异格局，并对地形、交通和产业等因素的影响机制进行了分析；还有研究从治理结构角度切入，主张以行政引领下的村民自治融合机制为基本依托，重新构建乡村认同感及社会秩序，实现治理能力的现代转型。

这些研究表明，我国在“空心村”问题处理上，正从单一化整治阶段逐步迈向制度重构和机制创新并重的阶段。然而，这些研究大多各自独立，缺乏对“超大社区”与“空心村”作为互联互补对象进行协同治理的系统性考量。随着城乡发展格局的变化，二者之间的联系日益紧密，单一研究路径已难以满足实际治理需求，亟需构建统筹两者的协同发展治理模式以解决复杂问题。

（二）有益成果与本土适配性反思

国外在社区治理和乡村发展方面也有一定的研究成果可供借鉴。例如，Liu等所做研究主张“空心村”治理不应陷入政府主导与社区自治的二元对立困境，而是要构建多元合作式的混合治理格局与可持续运营体系，以契合中国特殊的社会结构和城乡转型情形；Zhang 等人借助基于代理人的复杂系统框架进行分析，思索了农民对土地的情感执着如何促进“空心化”现象的发生与长久持续，揭示出土地制度改革内的社会心理机制。

然而，这些研究基于其特定的社会背景与城乡发展状况，与我国超大社区及空心村并存互动的特有背景并不完全适配。淮安市超大社区和空心村在形成原因、发展特点、社会结构等方面与国外情况存在明显差异，由此带来了资源分配不均、治理职能协同不佳等诸多具有本土特征的复杂治理问题。因此，在借鉴国外有益经验的同时，必须结合淮安市实际情况进行理论创新，构建符合国情的协同治理理论体系。

三、课题价值与城乡治理变革驱动

（一）推动基层治理由“管理型”向“服务型、协同型”转变

紧密结合新时代城乡治理体系与治理能力现代化的战略方向。当前，淮安市的基层治理仍存在较多的管理型特征，过于强调行政命令和自上而下的管理，而忽视了基层居民的参与和服务的精细化。通过转变治理模式，不仅可以增强居民的获得感和满意度，还能提高资源利用效率，实现政府服务的个性化、精准化和社会治理的有效性，为现代化城市治理奠定坚实基础。

（二）解决“超大社区”治理体系冗杂与协同机制缺失问题

“超大社区”在治理过程中常常面临结构复杂、管理重叠、责任不明确等问题。本研究旨在优化淮安市社区治理平台，理清管理边界，强化各部门之间的协作与信息共享，从而打破部门壁垒，提高决策效率和响应速度。通过建立有效的协同机制，不仅可以解决现有的治理碎片化问题，还能为今后类似地区的治理提供可借鉴的经验，提升基层治理的精细化水平。

（三）探索“空心村”治理的分类建模与路径探索

“空心村”治理是推进乡村振兴的关键难点。本研究通过构建科学分类模型，精准识别不同类型空心村的成因、特征与发展瓶颈，为其提供定制化治理方案。针对人力流失、资金匮乏与资源闲置等核心问题，路径探讨注重结合实际，提出以土地集约化、资产盘活和产业重构为核心的资源再配置策略。通过引入适宜产业、培育本土人才、创新运营机制，推动形成内生动力与外部支持相结合的长效发展模式。该研究不仅切实响应国家乡村振兴战略号召，更能有效激发村庄经济活力，增强社区韧性与可持续发展能力，为同类地区提供可复制、可适配的实践参考。

（四）为城乡融合示范区建设提供可操作经验与制度创新支持

淮安市面临着城乡发展不平衡的问题，城乡融合示范区的建设是破解这一难题的关键。本研究通过系统的理论和实践探索，为淮安市提供具有操作性的路径和方案，同时结合实际情况创新制度设计，推动政策落实与资源共享。这些成果不仅为淮安市的城乡融合提供支持，也为其他地区提供可复制、可推广的经验，助力实现城乡均衡发展和共同繁荣。

四、基本内容与主要思想

（一）基本内容

聚焦城乡基层治理，首先界定“超大社区”与“空心村”的判别准则，并依据人口、空间、治理资源等维度搭建分类模型，为后续治理研究筑牢基础框架。选取淮安市清江浦区、涟水县、洪泽区等地的典型案例作为调研样本，全面剖析其在治理组织架构、资源分配模式、群众参与路径等方面的运行特征与现存弊端，以深入了解实际情况。在此基础上，整合多样治理路径，制定兼具可操作性与可复制性的综合整治方案，为解决实际问题提供具体举措。最终，构建起淮安市城乡基层治理“协同—整合—优化”机制模型，为后续政策制定提供参考依据，推动治理机制持续完善。

（二）主要思想

秉持“四位一体”治理思路，遵循系统治理、依法治理、协同治理、智能治理的原则，探寻契合城市社区高密度管理与乡村功能重塑的创新路径，实现治理理念与方法的革新。将党的全面领导作为核心，推动党建引领全面融入城乡治理的全过程、各领域，强化基层党组织的治理能力，充分发挥党组织在治理中的引领作用。依靠数字化、平台化途径推进治理模式创新，促进社会组织、居民大众、治理资源多方协作，提升治理效率与协同性。同时，引导治理对象从“人找服务”向“服务找人”转变，实现精准鉴别与主动治理，提高服务的精准度与及时性。

五、关键聚焦与挑战剖析

（一）关键聚焦

在城乡基层治理中，关键聚焦于三个方面。其一，在“超大社区”内实现服务精准与资源高效配置是首要挑战，鉴于管理复杂和居民需求多样，服务精确对接困难，需借助智能平台打破数据孤岛，融合资源以服务全体居民；其二，针对“超大社区”和“空心村”的差异化问题，从制度层面划分并分级治理是关键，尤其在空心村，恢复经济活力、合理配置资源、吸引居民回流是治理模式成功的核心；其三，协调不同部门职责，突破“条块分割”传统管理模式，建立统一灵活的协作机制，确保城乡融合治理落地生效，是研究的重要任务。

（二）挑战剖析

城乡基层治理面临诸多挑战。在“超大社区”治理中，涉及民政、教育、社会保障、城市管理等多个职能部门，“条块结合”下实现高效协同困难重重，部门间信息流转不畅、责任边界模糊，加大政策落实难度；空心村治理面临人口外流严重、留守人口老龄化、资源闲置等困境，引导流出人口回流并参与家乡建设是核心难题，需解决经济、社会和文化等多方面问题；乡村治理的最大挑战在于实现组织重塑、产业再造和群众再联系，传统模式已不适应现代化发展，需创新机制提升治理水平，增强自我发展能力；此外，尽管部分地区已开展治理模式试点，但将经验推广至全市甚至全省并实现制度标准化和规范化仍是难题，推广需大量数据支持、政策适配和人员培训。

六、创新亮点与价值彰显

（一）首次将“超大社区”和“空心村”纳入同一研究框架

亮点在于突破传统城乡治理学术分割，把看似截然不同的“超大社区”与“空心村”纳入同一研究框架，展现城乡治理并列新视角，提供城乡互动新理论，反映城乡融合发展必要性与可行性，利于解释和解决传统城乡二元结构问题，推动理论与实践创新结合。应用价值体现在为我国其他地区，尤其是城乡差异明显的类似淮安地区提供实践参考，助力政策制定者制定更具针对性和具体的治理方案，推动城乡协调发展。

（二）高度实证性与区域可复制价值

通过深入淮安地区的田野调查、深度访谈与多源大数据分析，高度实证地呈现了城乡治理的现实图景与核心问题。研究注重方法论创新，将定性洞察与定量分析相结合，依据不同片区的发展基础与需求差异，提出了具象、可操作的差异化治理方案。成果应用价值突出，不仅为淮安各地提供了基于数据支撑的精准对策，更因其扎实的实证基础和清晰的逻辑框架，具备高度的可复制性与适应性。其它地区可结合本地实际进行调整与借鉴，从而有效推动城乡融合进程、提升综合治理效能，实现区域间互学互鉴、协同发展。

（三）构建三维治理架构的原创路径

研究创新构建“差异化治理模型 + 智慧平台协同 + 党组织引领”的“三维治理架构”。差异化治理模型针对“超大社区”和“空心村”不同需求设计个性化方案，实现区域化精细管理；智慧平台协同利用现代科技构建智能化平台，推动信息共享与跨部门协同，实现治理决策智能化精准化；党组织引领发挥党组织作用，凝聚力量、调动资源，确保治理措施落实，形成长效机制。该架构为城乡融合治理提供长效制度保障和技术支撑，能有效解决协调性和执行力不足问题，既适应淮安，也可为其他区域提供系统化治理框架。

七、研究的具体方法与阶段性计划

（一）课题研究的具体方法

研究采用多种方法。研究方法上，运用文献资料法系统梳理国内外社区治理与乡村空心化研究成果，搭建研究理论框架；采用实地调研法，选取淮安市清江浦区、涟水县等具有代表性的超大社区与空心村，通过深度走访、问卷调查和个别访谈获取一手资料；利用案例分析法，以典型社区和空心村为对象，剖析治理机制运行特征与问题，总结经验；借助系统建模法，构建城乡治理整合协同模型，运用因子分析和系统动力学建模分析政策实施路径与风险预测；采用比较研究法，对比苏南先进治理样本和淮安实践模式，提炼本地可复制推广策略。同时，可绘制研究技术路线图展示研究流程与环节关系，绘制研究框架图呈现整体结构和主要内容。

（二）研究的阶段性计划

研究分三个阶段推进。第一阶段为课题准备与资料收集阶段（2025 年5 月—2025 年 7 月），主要完成文献整理，建立研究框架，明确样本点，制定调研提纲和工具包，为后续研究奠定基础。第二阶段是实地调研与案例分析阶段（2025 年7 月—2025 年9 月），组织调研小组赴清江浦、涟水、洪泽等地实地访谈与问卷，完成不少于 5 个典型社区和乡村的案例报告，深入了解实际情况。第三阶段为数据分析与模型构建阶段（2025 年9 月—2025 年10 月），整理调研数据，构建“分类治理模型”和“协同治理机制”，绘制路径图谱并撰写阶段成果论文，形成初步研究成果。

结论

本研究针对淮安市超大社区空间优化与空心村资源活化的协同治理问题进行了深入探索。通过对研究背景、现状的分析，明确了课题的重要性，阐述了研究的基本内容、主要思想、重点难点以及亮点。同时，介绍了研究的具体方法和阶段性计划。旨在为淮安市乃至其他地区的城乡基层治理提供理论支持和实践指导，推动城乡融合发展，实现城乡治理的现代化和科学化。在未来的研究中，将按照计划逐步推进，不断完善研究成果，为解决实际问题贡献力量。

参考文献

[1] 严啸宇. 淮安市基于“ 五社联动” 提升基层治理能力实践研究 [J]. 公关世界 , 2025, (06): 130- 132.

[2] 刘正茂, 金玲. 社区教育服务乡村振兴的现状、问题及对策——基于淮安市 A 区的调研 [J]. 江苏教育研究 , 2024, (07): 76- 79.

[3] 江苏淮安工业园区管委会 . 江苏淮安工业园区：打造社区治理新机制 创建共治共享新格局 [N]. 中国城市报 , 2024- 03- 18 (B13).

作者简介：莫建俊，1987.08，江苏，淮安，硕士研究生，助教，研究方向：城乡建设、乡村振兴、，

2025 年度淮安市社会工作研究立项课题：破局与重构：淮安市超大社区空间优化与空心村资源活化的协同治理路径探索，课题编号:2025SG29