乡村振兴背景下乡镇级国土空间规划的编制难点与对策研究

乡村振兴战略作为推动我国农村地区实现高质量发展的重大决策部署，涵盖产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕等多个维度的目标。乡镇级国土空间规划作为落实乡村振兴战略的关键空间治理工具，在引导资源合理配置、促进产业发展、改善民生福祉、保护生态环境等方面具有不可替代的作用。科学合理的乡镇级国土空间规划能够优化乡村地区的生产、生活、生态空间布局，提升土地资源利用效率，增强乡镇的综合承载能力和发展活力，为乡村振兴战略目标的实现提供空间保障，然而，在实际编制过程中，乡镇级国土空间规划面临诸多挑战，需要深入分析并提出针对性的解决对策。

一、乡镇级国土空间规划对乡村振兴的作用（一）优化资源配置，筑牢乡村振兴的空间基底

乡镇级国土空间规划通过科学划定“三区三线”，明确耕地、林地、建设用地等各类空间的用途管制规则，实现对乡镇域内国土空间资源的优化配置。一方面，严格保护耕地和永久基本农田，保障国家粮食安全，稳定农业生产基础，例如，通过划定永久基本农田保护区，确保优质耕地不被随意侵占和破坏，为农业规模化、现代化发展预留空间；另一方面，合理安排建设用地布局，保障乡村产业发展、基础设施建设和农村居民点建设的用地需求，依据乡镇发展需求和资源条件，精准布局工业用地、商业用地和居住用地，提高土地利用效率，避免资源浪费和无序开发，规划注重生态空间的保护与修复，划定生态保护红线，维护生态系统的完整性和稳定性，为乡村提供良好的生态屏障，促进人与自然和谐共生，筑牢乡村振兴的空间基底[1]。

（二）引导产业集聚，激活乡村振兴的经济动能

结合乡镇独特的资源禀赋，如丰富的农业资源、特色的文旅资源、深厚的产业基础等，乡镇级国土空间规划能够统筹布局乡村产业园区、农产品加工基地、乡村旅游景点、农村电商服务中心等产业发展载体，通过规划引导，推动同类产业和关联产业集聚发展，形成规模效应和产业集群，避免乡村产业发展的碎片化和无序竞争。同时，完善产业配套基础设施，如建设便捷的交通网络，降低物流成本，提高产业运输效率；优化水利设施，保障农业灌溉用水需求；提升电力供应能力，满足产业发展的能源需求，这些措施能够有效降低乡村产业运营成本，提升产业竞争力，助力乡村特色产业实现规模化、品牌化发展，激活乡村振兴的经济动能，为乡村经济持续增长注入强大动力。

二、乡村振兴背景下乡镇级国土空间规划的编制难点分析（一）土地利用规划的确定性与未来发展的不确定性之间的矛盾

乡镇级国土空间规划通常明确了未来一定时期内（如5-15 年）的土地利用布局和发展目标，具有较强的确定性和稳定性。然而，在乡村振兴战略实施过程中，乡村产业发展受市场需求变化、政策调整、技术创新等多种因素影响，具有较大的不确定性。例如，新兴的乡村文旅项目可能因市场热度的突然变化而需要调整用地布局和规模；特色农产品加工产业可能由于原材料供应、市场价格波动等原因，对生产场地和配套设施的需求发生改变，此外，农村人口流动也呈现出不确定性，返乡创业人口的增加可能导致居住需求和公共服务设施需求大幅增长，规划的刚性与发展的弹性之间难以有效平衡，容易出现规划落地后不久就无法适应实际发展需求的情况，降低了规划的实用性和指导性。

（二）规划编制人员的综合素质有待提高

乡镇级国土空间规划涉及土地管理、产业经济、生态保护、乡村治理等多个领域的专业知识，且需要充分考虑乡镇的实际情况，如村民的生产生活习惯、地方民俗文化特色等，当前，部分规划编制人员存在知识结构单一、对乡村实际情况了解不足的问题。一方面，对乡村振兴相关政策的理解不够深入，无法将政策要求精准转化为具体的空间规划方案，导致规划与政策导向脱节；另一方面，缺乏深入乡村开展实地调研的经验，对乡镇丰富的资源禀赋和村民多样化的实际需求掌握不全面，在规划编制过程中往往照搬城市规划模式，忽视乡村生产生活的独特性，使得规划方案与乡镇实际情况“水土不服”，缺乏可操作性，难以有效指导乡镇的建设和发展。

三、乡村振兴背景下乡镇级国土空间规划的编制对策分析（一）探索弹性用地规划模式，平衡土地利用确定性与发展不确定

划定“弹性用地范围”，在乡镇级国土空间规划中专门预留一定规模的“乡村产业弹性用地”和“公共服务弹性用地”，明确弹性用地的启用条件。例如当返乡创业人口达到一定规模，触发对创业园区或配套服务设施的用地需求；当特色产业产值突破特定阈值，需要扩大生产规模和建设相关配套设施时，可启用弹性用地。同时，制定严格规范的审批流程，确保弹性用地的使用合法合规、科学合理，采用“刚性管控+弹性引导”的指标体系，对耕地保护、生态红线等具有重要战略意义的刚性指标实施严格管控，确保底线不突破，对于乡村产业用地、基础设施用地等受发展变化影响较大的弹性指标，允许在乡镇域范围内进行总量控制下的空间置换，并建立规划动态评估机制，每隔3-5 年对乡镇级国土空间规划进行一次全面评估，结合乡村实际发展情况，如产业发展态势、人口流动变化、基础设施使用状况等，对规划的用地布局、设施配置等内容进行科学评估，根据评估结果及时对规划进行微调，使规划始终能够与乡村发展需求保持同步，提高规划的实用性和时效性。

（二）实施规划编制队伍赋能计划，提升人员综合素质与专业能力

开展“政策+技术+实践”三位一体的系统培训，组织规划编制人员深入学习乡村振兴相关政策文件，如《乡村振兴战略规划（2021-2025 年）》等，准确把握政策导向和目标要求，确保规划方案符合政策方向[3]。加强国土空间规划技术标准的培训，提升编制人员的专业技术水平，使其能够熟练运用先进的规划技术和方法进行规划编制，安排编制人员深入乡镇开展驻村调研，参与村民日常生产生活，与村民进行面对面交流，了解村民实际需求；走访特色产业主体，掌握产业发展现状和面临的问题。通过驻村调研，增强编制人员对乡村实际情况的感性认识和理性理解，建立“城乡规划师+乡村专家”协同工作机制，邀请熟悉乡村治理、农业产业、民俗文化等方面的专家加入规划编制团队，乡村专家可以为规划方案提供独特的乡村视角和丰富的实践经验，避免规划脱离乡村实际。并推行“案例教学”模式，收集整理国内外优秀的乡镇规划案例，如浙江“千万工程”中涌现出的众多成功规划案例、江苏特色田园乡村规划实践等，组织编制人员深入学习这些案例，分析其规划理念、方法和实施效果，借鉴成功经验，结合本地实际情况进行创新应用，提升规划方案设计能力和水平。

结束语：

总之，乡镇级国土空间规划在乡村振兴战略中扮演着举足轻重的角色，其对于优化资源配置、引导产业集聚、保障民生需求具有不可替代的作用。然而，当前在规划编制过程中，面临着上位规划衔接困难、土地利用规划与发展需求不匹配、编制人员能力不足以及公众参与度低和实施保障不力等诸多挑战。通过构建上位规划动态衔接机制、探索弹性用地规划模式、实施规划编制队伍赋能计划以及强化公众参与与实施保障等一系列针对性对策，可以有效提升乡镇级国土空间规划编制的科学性、实用性和可操作性。未来，随着乡村振兴战略的持续深入推进，乡镇级国土空间规划需不断创新编制理念和方法，积极引入数字化技术提升规划的精准性和前瞻性。

作者简介：赵锐博（1985.09-），男 ，汉族 ，重庆市大渡口区， 本科，工程师/注册城乡规划师 ，研究方向：城市规划/国土空间规划相关。