国土空间规划体系下城市更新的规划策略与实施模式研究

引言：随着城市发展由增量扩张逐步向存量优化迈进，城市更新作为国土空间治理工作落实的关键抓手，其规划与实施愈发重要。如何深度衔接国土空间开发与保护格局、助力三生空间协调战略目标精准落地，成为新时期城市高质量与高水平发展亟待破解的核心命题。在此背景下，系统性梳理城市更新在国土空间规划体系中的现实定位以及核心功能，构建与国土空间目标一致的规划落地策略，并探索多元城市更新场景实施模式，便可为城市更新工作提供更为科学的理论指引，保驾护航城市空间高质量发展。由此可见，研究本课题具有重要意义。

一、国土空间规划体系中城市更新的定位与作用

城市更新属于国土空间规划战略目标落地的关键手段，可通过对城市存量空间优化及再开发，最大程度激活城市活性，保障最终更新成果能够顺利惠及广大市民。如聚焦国土空间规划中重点强调的提升公共服务设施智能化水平等战略目标，城市更新可通过闲置空间改造以及拆违增绿等措施，最大程度弥补老旧城区公共服务设施短板等问题，顺利助推15 分钟生活圈打造[1]。

城市更新亦属于国土空间规划的关键补充工具。常规情况下，国土空间规划会直接对地块开发建设进行法定指导，但不容忽视的是，部分老旧城区以及城中村详细规划普遍存在与现状脱节等矛盾性问题。而此时，城市更新工作便可通过详细且具体的规划动态调整机制，在符合整体规划刚性约束的背景下，针对式地对更新单元用地性质以及容积量等指标进行优化处理，最大程度解决用地性质不符等开发困境问题。

二、国土空间规划目标锚定下城市更新规划的核心策略

（一）空间布局优化策略

作为城市中心工作的基底，空间布局优化需严格以三生空间协调为工作核心指引，完成整体的工作布局，确保更新行动与国土空间规划目标能够真正同频共振。

其中，针对生产空间，要严格以产业升级为工作导向，持续优化用地布局。具体实践环节，城市更新需对低效工业区域进行合理分类更新。面对位于城市核心区域，但与四周生活空间存在明显冲突的传统工业区统一采用异地搬迁+原址转型等模式，更好的平衡产业传承以及生活品质的关系，从根源上避免全新空间冲突形成。面对位于产业园区内的低效工业用地，则统一借助产业置换等全新措施，通过高新技术产业新力量的引入，快速实现用地再开发。

针对生活空间，则要以宜居性提升为工作重点，构建最佳15 分钟生态圈。首先，要积极补短板，将闲置空间改造为社区公园或口袋公园，确保每一个独立的更新单元内均能够配备公共绿地以及服务中心等。其次，要重视畅交通，针对老旧城区路网狭窄等问题进行合理改造，通过非机动车道、步行道新增措施，快速与国土空间规划中的城市慢行系统目标相衔接，保障生活空间交通便利性更强。最后，要积极重视优环境，通过绿色化、低碳化改造，最大程度与双碳目标相呼应，助推生活空间碳排放指标肉眼可见的降低。

针对生态空间则要严格以生态修复为核心，完成整体工作部署，面对城市内湖泊等水体空间，通过植被补种以及岸线修复等手段，打造独特的生态景观带。面对城市污染地块则转换思路，通过修复+复绿等递进式工作模式，将其顺利改造为全新的生态公园，保障后续其能够更好地担负起“城市绿肺”的角色[2]。

（ 功能提升策略

为切实与国土空间规划产生融合目标相贴合，城市更新功能提升也要尽可能避免单一功能开发。具体而言，可积极从功能置换、功能复合、功能升级等三个维度出发，完成整体的工作部署。首先，功能置换，可着重将重点放在低端功能区将其改造为城市综合体，引入高端商业或科创办公，确保能够助推功能顺利实现由低端服务向高端服务的跨越式转型。其次，功能复合，则要以切实提升空间利用效率为工作主线，如在面对旧工业区时，统一采用工业遗存+商业办公开发等复合模式，既最大程度规避工业空间推倒所带来的资源浪费问题，亦能够通过存量土地服务与经济价值的提升，顺利形成双赢局面。最后，功能升级要重视推动传统功能向智慧化转型，通过在老旧城区引入含“智”量较高的物业系统、服务系统等，切实提升生活功能智慧化水平，享受技术发展红利。

三、城市更新的多样化实施模式探析

目前较为常见的城市更新实施模式主要包括政府主导、市场运作以及多方合作等三类。

（一）政府主导

顾名思义，政府主导是指由政府牵头，通过项目规划编制、资金筹集等工作的运营，完成具体的更新。首先由市或区政府成立专项更新指挥部，统筹自然资源、财政、住建等部门，完成具体的更新目标设定。其次，便会通过财政拨款以及专项债券等资金筹集方式，源源不断地为城市更新项目提供资金保障，最后，再由政府平台公司统筹负责项目运营。此类模式在市民自主参与意愿低，公共利益占比高等项目如棚户区改造，历史街区保护中十分适用。但不容忽视的是，此模式也存在一定的风险。如若政府财政压力过大，项目整体的运营效率势必会明显变低[3]。

（二）市场运作

此类模式主要是指由市场主体如房地产企业或产业运营商等为更新主体，在符合国土空间规划刚性要求的前提下，自主负责项目投资、建设以及运营等环节，此模式在旧工业区转型等场景之中十分实用，如上海虹桥天地更新项目，此项目就由瑞安集团负责，顺利将初期旧厂房变为集商业、办公等多项功能为一体的综合体项目。经实践证明，在项目运营后，年营业额可高达 20 亿元，顺利实现商业价值的同时，亦精准地落实了规划要求，实效性明显。但也存在一定风险。由于市场主体逐利性较强，可能会因为个人利益的追求而致使工作突破国土空间规划管制，出现违规提高容积率等行为。针对此，后续可积极将容积率、生态保护等核心指标转化为可量化的验收标准，确保能够更有效的震慑违规操作。

（三）多方合作

此模式主要是指政府市场主体以及社会组织共同参与至城市更新项目中，在利益关系复杂等更新项目中十分适用。此模式中，政府重点担负着牵头成立更新协调委员会的重任，为各方诉求均有渠道表达提供平台。随后，便会通过居民投票等民主性较强的方式，进一步对更新意愿进行确定，共同编制可操作性强的更新方案。最后，便会遵循平等利益分配原则，进一步平衡利益纠纷，确保项目推进效率更高。此模式在切实提升政府、社会组织以及居民的满意度等方面有着无可替代的价值。

结论：综上所述，城市更新是国土空间治理由宏观蓝图到微观实践的重要转化载体，其规划实施的科学性会直接影响国土空间治理策略的落地成效，文章以国土空间规划为总纲领，从多维度出发，所构建的规划策略便可顺利突破重改造轻统筹的工作局限，保障城市更新工作生命力更强。除此之外，充分结合不同更新场景所剖析的多品类实施模式，亦能够顺利形成场景-模式高度适配体系，为持续提升国土空间治理精细化助力，值得同行广泛借鉴参考。

参考文献：

[1]宋密.国土空间规划体系下城市更新的规划衔接探讨——以安徽省怀宁县更新专项规划为例[J].城乡规划,2025,(01):80-89.

[2]毛政.国土空间规划体系下城市更新规划方法分析[J].建设科技,2024,(22):41-43.

[3]雷诚,王玲,申磊,等.基于多元主体的城市更新实施模式比较及优化策略探析[J].华中建筑,2023,41(12):79-83.