“大监督”格局下多维监督贯通协同的制度构建与实践路径

一、研究背景

国家层面：2021 年 12 月 3 号，国务院国资委召开中央企业“合规管理强化年”工作部署会，要求中央企业必须把强化合规放到贯彻习近平法治思想的高度来认识，放到落实全面依法治国战略的全局来部署，放到保障企业高质量发展的层面来推动，力争通过一年时间推动企业合规管理工作再上新台阶。要强化领导合规意识，严格依法依规决策，切实发挥“关键少数”作用；建立健全工作机制，加快突破重点难点，不断筑牢“三道防线”；着力抓好境外合规，突出重点领域管理，全面保障国际化经营；严肃开展监督问责，健全“以案促管”长效机制，形成合规管理工作闭环；加大资源投入力度，建立合规管理在线监管系统，进一步夯实工作基础。其中夯实合规管理“三道防线”就是通过业务部门的重要牵引、职能管理部门的统筹协调、监督部门的聚焦威慑，共同担负起高质量发展的相关责任，全方面全流程数字化地打造合规管理体系，使得企业运营体系更加完备。2022 年 8 月 23 日,国务院国资委发布《中央企业合规管理办法》，其中第十三条规定中央企业业务及职能部门承担合规管理主体责任，主要履行以下职责：建立健全本部门业务合规管理制度和流程，开展合规风险识别评估，编制风险清单和应对预案；定期梳理重点岗位合规风险，将合规要求纳入岗位职责；负责本部门经营管理行为的合规审查；及时报告合规风险，组织或者配合开展应对处置；组织或者配合开展违规问题调查和整改。同年 9 月 13 日，召开了中央企业合规管理工作推进会，会议强调合规管理是企业切实有效防范经营风险的关键制度性措施，是新形势下持续健全公司治理，确保企业良性循环、稳健发展的迫切需要，是一件“必须要做、并且一定要做好”的事。要深入贯彻落实《中央企业合规管理办法》，抓好“五个关键”，确保“五个到位”，将首席合规官作为关键人物，全面参与重大决策，确保管理职责到位；把合规审查作为关键环节，加快健全工作机制，确保流程管控到位；聚焦关键领域，扎实做好“三张清单”，确保风险防范到位；将风险排查作为关键举措，坚持查改并举，确保问题整改到位；把强化子企业合规作为关键任务，通过信息化手段加强动态监测，确保要求落实到位。

集团公司层面：2021 年集团公司全面从严治党工作会议指出，要构建统一指挥、全面覆盖、权威高效的“大监督”体系。以“大监督”引领各类监督贯通融合，将监督优势转化为现代企业治理效能。加强顶层设计，坚持以党内监督为主导，构建系统集成、协同高效的大监督运行机制，着力搭建业务监督为主体、职能监督为支撑和专责监督为保障的“三线监督”架构。整合优化内控、风险、合规等监督管理相关要求，建立健全问题协同应对、快速处置等工作机制，促进各类监督贯通融合。要围绕工程建设、安全生产、保供协调、公平开放、维修研发、生态环保等重点业务领域开展自查自纠、举一反三。2022 年 10 月 20 日，集团公司依法合规经营暨“合规管理强化年”工作推进会要求积极落实合规管理“三道防线”责任，所属各单位主要负责人作为合规管理的第一责任人，严格落实“管业务必须管合规”的要求，切实担负起合规管理的主体责任，有效发挥“第一道线”作用；各单位明确合规管理部门，配足配强专兼职合规管理人员，各级合规管理部门建立健全合规管理制度机制，协同内部控制工作，组织开展重大法律合规风险识别和关键控制点的设置，推进合规管理信息化建设，担负起牵头组织的“第二道线”职能；巡视巡察、审计等监督机构，在职权范围内对合规要求落实情况进行监督，履行好“第三道线”的再监督职能。

公司层面： 2022 年公司全面从严治党工作会议，强调积极构建“大监督”工作格局，推进各类监督贯通协同，大力推进“大监督”体系建设。初步形成业务监督为主体、职能监督为支撑和专责监督为保障的“三线监督”架构，强化重点领域和关键岗位人员日常监督。聚焦“大监督”体系建设，持续加强各类监督贯通融合，将监督数据嵌入招标管理、物资采购等流程，推动监督架构与数字化流程架构融合，积极构建“大监督”格局，制定业务部门、职能部门、专责部门监督清单，落实“三线监督”架构。推动纪律监督、巡察监督协同发力，按照“主动监督、督促整改、追责问责、跟踪问效”闭环管理，凝聚“大监督”合力。同年 8 月，公司党委理论学习中心组第九次集中学习众聚焦“合规创造价值，合规促进发展”进行了专题研讨，要求树立全员合规意识，坚持依法依规经营，严格按照流程、权限、规则、程序开展工作，压实合规管理责任，完善合规管理体系。认真做好制度执行，做好过程管控和监督、检查、问责、整改闭环；坚持“管业务必须管合规”，建立领导班子、综合监督部门、业务部门协同联动的责任体系；充分利用“三线监督”运行机制，建立合规管理“三道防线”；按照谁出制度谁履责的原则加强职能监督，推动合规建设到日常。2023 年公司全面推动“三聚焦一赋能”工作，对“三线监督”业务清单进行了修订，逐步扩大了业务域和监督点，进一步强化了重点领域和关键岗位人员日常监督，推动了合规经营建设、夯实了业务链条风险管控基础。

二、勾稽关系

1.监督的内涵

从监督主体属性看，监督是一种活动，表现为主体的法定性和特定性，常见的有代议监督、行政监督、司法监督、政党监督等。从监督内容特性看，监督内容主要是国家机关及其公职人员的廉政与勤政情况，既包括侧重于预防腐败和效能提升的“软件”，也包括侧重于执法检查和违纪违法案件的查办，通过惩戒，追究违纪违法责任人的纪律责任和法律责任的“硬件”。从监督形式特征方面看，监督是一种“整体性”的联动活动，可分为三个方面：一是监督主体的整体性，即各种监督之间具有分工与职能协调、形成有机整体监督力量；二是监督模式的整体性，以多样性的监督模式确保监督工作不出现“漏监、虚监和弱监”，即通过预警、防范和惩戒模式，实现预防与惩治相结合的监督模式；三是监督过程的整体性，即事前、事中和事后监督三方面贯通结合。

从广义上讲，党和国家监督体系，是党集中统一领导下的党和国家的所有监督主体的监督相互贯通、融为一体的监督体系，除了狭义的党内体系外，还包括人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督等。其中行政监督发挥对权力运行制约和监督的专业性特点，加强对行政行为活动等日常监督；审计监督、财会监督着眼于发现问题，围绕监督成果运用加强与其他监督协作配合；纪委是党内监督专责机关，是对所辖范围内党组织和领导干部遵守党章党规党纪、贯彻执行党的路线方针政策情况的监督检查。从狭义上讲，党和国家监督体系，是党集中统一领导下的党和国家专职监督机关的监督相互贯通、融为一体的监督体系，即党委（党组）全面监督、纪委监委专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督等有机结合、融为一体的党内监督体系，也被称为“五位一体”监督体系。

作者简介：梁亚洲，1980 年 10 月，男，汉族，甘肃定西，政工师，大学本科，党风廉政、纪检监督。