河北省人口小县机构改革与编制调整的路径

在国家治理体系和治理能力现代化的宏观背景下，县域治理作为国家治理体系的重要基石，其治理效能的提升对于实现国家整体发展目标具有不可忽视的作用。近年来，随着经济社会发展的深刻变革，人口小县的发展面临诸多挑战，机构设置与编制管理问题日益凸显。这些小县普遍存在财政供养入不敷出、财政供养人员比例不合理、事业单位“小、散、弱”以及部分机构设置和运行体制与县域高质量发展需求不相匹配等问题。

在河北省，部分人口小县同样面临着相似困境。因此，深入研究河北省人口小县机构改革与编制调整路径，对于解决上述问题，提升县域治理效能，优化财政资源配置，推动河北省人口小县实现高质量发展具有紧迫的现实意义和深远的战略意义。这不仅有助于减轻财政压力，提高行政效率，还能更好地满足人民群众对优质公共服务的需求，促进社会公平正义与和谐稳定。

一、河北省人口小县机构与编制现状分析

1. 河北省人口小县的界定与分布

何谓人口小县，其实并无中央政府政策文件或国家统计部门的明确定义，依据《中国县域统计年鉴 2021（县市卷）》，纳入统计的2075 个县域单位中，户籍人口在10 万-20万人之间的县（市）有 228 个，10 万人以下的县（市）有 206 个，其中 5 万人以下的袖珍县（市）有 90 个。[1] 那么这里特别将 20 万人口以下的县（市）统计出来，而且自2020 年4 月起，山西省首次将6 个人口不足20 万的县列为“人口小县”机构改革的试点。由此，我们认为户籍人口在 20 万人以下的县（市）为小县。通过对河北省的县域人口数据进行梳理分析，经统计，河北省存在一定数量的人口小县。根据 2024 年更新的河北省各县区人口排名 [2]，在这些县（市）当中，共有 20 个人口低于 20 万的人口小县。这些小县在地域分布上呈现出一定的特征。从地理位置来看，大部分集中分布于河北省的北部地区。比如，张家口共有7 个人口小县（区），是河北人口小县占比最多的城市。这些县（区）地处山区，自然条件相对恶劣，交通不便，经济发展受到限制，导致人口规模较小且增长缓慢。承德市的2 个人口小县也存在类似情况，受地理环境制约，县域经济以农业和资源型产业为主，产业结构单一，难以吸引和留住人口，从而形成人口小县。

而在河北省南部的一些平原地区邢台市，也零星分布着个别因历史、经济等多种因素导致的人口小县。这些地区虽然自然条件相对较好，但由于产业发展滞后，缺乏足够的就业机会和发展空间，年轻人大量外出务工，进而造成人口规模较小的现状。总体而言，河北省人口小县的分布与地理环境、经济发展水平以及区域功能定位等因素密切相关。

2. 机构设置现状

在河北省人口小县，机构设置基本遵循传统的科层体制，与上级行政机关相对应进行设置。从党政机构来看，党委序列通常设有组织部、宣传部、统战部、政法委等部门，政府序列涵盖了发展和改革局、财政局、教育局、民政局、人力资源和社会保障局、住房和城乡建设局、交通运输局、农业农村局等众多部门。这些机构在职能设置上，力求全面覆盖县域经济社会发展的各个领域。然而，在人口小县实际运行过程中，这种机构设置暴露出诸多问题。

部分机构职能交叉重叠现象严重。以市场监管领域为例，市场监督管理局、商务局以及农业农村局等多个部门在农产品流通监管、市场秩序维护等方面存在职能交叉，导致在实际工作中出现多头管理、责任推诿等问题。一些人口小县设立了独立的粮食局和物价局，随着市场经济的发展，粮食流通体制和价格形成机制发生了重大变化，这些机构的职能逐渐萎缩，但依然保留，造成了机构资源的浪费。同时，在应对一些综合性事务时，由于部门之间缺乏有效的协调机制，难以形成治理合力，降低了行政效率。

在乡镇（街道）层面，派驻的“七站八所”机构条块分割问题突出。例如，乡镇的自然资源和规划所、司法所、市场监督管理所等机构，业务上受上级垂直管理部门领导，与乡镇政府之间缺乏紧密的协作配合。在处理土地纠纷、环境治理等涉及多个部门职能的问题时，往往因协调不畅，导致问题解决效率低下，基层治理效能难以有效发挥。此外，些机构设置未能充分考虑人口小县的实际需求和发展特点，存在机构“小而全”但功能弱化的现象，无法满足县域经济社会高质量发展的需要。

3. 编制管理现状

河北省人口小县的编制管理涵盖行政编制和事业编制两个主要方面。行政编制方面，按照上级核定的编制数量，分配到各个党政部门。然而，在实际运行中，部分人口小县存在行政编制紧张与人员超编并存的矛盾。一些热门部门由于工作任务繁重，编制数量难以满足实际工作需求，而一些职能相对弱化的部门却存在人员冗余现象。在事业编制管理上，情况更为复杂。人口小县的事业单位种类繁多，包括教育、医疗卫生、文化、科研等各个领域。在教育领域，随着人口出生率下降和人口外流，部分学校生源减少，但教师编制未能及时调整，出现教师超编现象。同时，一些偏远农村地区的学校由于条件艰苦，又面临教师短缺问题，编制分配不合理现象突出。

在医疗卫生领域，县级医院和乡镇卫生院的编制管理也存在诸多问题。县级医院为提升医疗服务水平，需要引进高层次医疗人才，但受编制限制，人才引进困难。而乡镇卫生院由于基础设施和待遇相对较差，编制吸引力不足，人员配备难以达到标准，且存在人才流失现象。此外 ， 人口小县事业单位普遍存在“小、散、弱”的特点，一些规模较小的事业单位，人员编制少，专业技术人员匮乏，难以发挥应有的服务职能。编制管理缺乏科学合理的动态调整机制，不能根据人口小县经济社会发展变化及时调整编制数量和结构，导致编制资源浪费与短缺问题并存，严重影响了机构的正常运转和公共服务的有效供给。

二、河北省人口小县机构与编制存在问题的成因分析

1. 历史沿革与传统体制影响

河北省人口小县机构与编制问题深受历史沿革与传统体制的影响。在计划经济时代，为了全面落实国家各项计划任务，县级政府按照上级指令，逐步建立起一套“大而全”的机构体系，涵盖了经济、社会、文化等各个领域。这种机构设置模式在当时的历史条件下，对于保障国家计划的实施和县域经济社会的稳定发展发挥了一定作用。

然而，随着市场经济体制的建立和完善，这种传统的机构设置模式未能及时调整，形成了路径依赖。一方面，机构设置的惯性使得人口小县在机构改革过程中面临较大阻力，一些在计划经济时期设立的机构，尽管其职能已经弱化或消失，但由于涉及人员安置、部门利益等问题，难以彻底撤销或合并。另一方面，传统的编制管理体制强调编制的刚性约束，编制核定主要依据历史基数和行政层级，缺乏与人口规模、经济发展水平、公共服务需求等动态因素的有效衔接，导致编制配置与实际需求脱节。

2. 行政体制与考核机制制约

现行的行政体制和考核机制对河北省人口小县的机构与编制产生了重要制约。在行政体制方面，我国实行的是中央集权与地方分权相结合的体制，上级政府对下级政府的机构设置和编制管理具有较强的控制权。人口小县的机构设置往往需要与上级政府保持对应，以确保政令畅通，这在一定程度上导致了机构数量的膨胀和职能的交叉重叠。同时，条块分割的行政管理体制使得派驻到乡镇（街道）的“七站八所”难以融入基层治理体系，造成了行政资源的浪费和治理效能的低下。

在考核机制方面，上级政府对县级政府的考核指标多侧重于经济增长、招商引资、项目建设等量化指标，而对于机构精简、行政效率提升、公共服务质量等方面的考核相对薄弱。这种考核导向使得县级政府将大量精力放在追求经济指标上，对于机构改革和编制调整缺乏足够的动力和重视。一些人口小县为了完成上级考核任务，甚至通过增设机构、扩大编制的方式来应对，进一步加剧了机构与编制的不合理问题。

3. 经济基础与人口结构变化

河北省人口小县的经济基础薄弱和人口结构变化是导致机构与编制问题的重要原因。从经济基础来看，人口小县大多以传统农业或资源型产业为主，产业结构单一，经济发展水平较低，财政收入有限。薄弱的经济基础难以支撑庞大的机构和人员队伍，导致财政供养压力巨大。同时，由于经济发展滞后，缺乏足够的就业机会和发展空间，大量青壮年人口外流，进一步削弱了县域经济的发展潜力，使得机构和编制调整缺乏坚实的经济基础支撑。

从人口结构变化来看，人口外流和老龄化加剧对人口小县的机构设置和编制配置产生了深远影响。人口外流导致县域内常住人口减少，公共服务需求发生变化，如教育、医疗等领域的需求相应减少，但相关机构和编制未能及时调整，造成了资源的闲置和浪费。而老龄化加剧则增加了社会保障、养老服务等领域的公共服务需求，但由于编制和资金的限制，这些领域的服务能力难以得到有效提升，无法满足人民群众的实际需求。

三、河北省人口小县机构改革与编制调整的路径设计

1. 优化机构设置体系

首先，推行大部门制整合。按照一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责的要求，对职能相近、业务关联密切的党政机构进行合并重组。例如，将发展改革、工业和信息化、商务等部门的经济管理职能整合，组建经济发展局，统筹负责县域经济规划、产业培育、市场监管等工作；整合农业农村、林业、水利等部门的涉农职能，成立农业农村和水务局，集中推进乡村振兴、农田水利建设、生态保护等任务。对事务性职能较弱或重叠度高的机构，如粮食、物价等部门，可将其职能并入相关综合部门，不再保留独立建制。

其次，推进乡镇（街道）机构扁平化改革。针对乡镇“七站八所”条块分割问题，将派驻机构与乡镇原有机构整合，组建综合性服务中心，统一承担行政审批、民生服务、应急管理等职能，实现一枚印章管审批、一个中心办服务。同时，赋予乡镇（街道）更大的统筹协调权，上级部门不得随意向乡镇（街道）转嫁职能，确需下放的需同步划转编制和经费，确保基层有权有责有能力。

2. 创新编制管理机制

建立编制动态调整机制。依据县域常住人口数量、经济总量、财政收入等核心指标，科学核定编制总量，并实行每5 年一评估、一调整的动态管理模式。对人口持续外流、事务量减少的县，相应核减编制总量，重点缩减行政和非必要事业编制；对人口稳定增长、产业发展迅速的县，可适当增加编制，优先保障教育、医疗、应急等民生领域。同时，打破编制“终身制”，推行“编随事走、人随编调”，根据部门职能变化及时划转编制资源，如将职能弱化部门的编制调剂至新兴产业管理、乡村振兴等重点领域，确保编制向基层倾斜、向一线集中。

针对现有编制，推行编制周转池制度。整合县域内闲置、低效使用的编制资源，建立县级编制周转池，由县委编办统一管理、统筹调配。对临时性、阶段性任务，可从周转池中调剂编制，任务完成后收回；对基层急需但编制不足的岗位，如乡村教师、乡镇医护人员等，通过“周转池”动态补充，解决“有编不用”和“无编可用”的矛盾。同时，优化编制结构比例。合理调整行政编制与事业编制的比例。在事业编制内部，加大对教育、医疗、公共卫生等民生领域的倾斜，压缩机关附属事业单位、后勤服务类编制。可将中小学教师编制标准由“生师比”调整为“班师比”与“生师比”相结合，适应农村学校小班化教学需求；对县级医院和乡镇卫生院，按服务人口和诊疗量核定编制，重点保障临床、公共卫生等岗位。同时，严控领导职数编制，减少非业务性岗位编制，提高业务岗位编制占比，提升编制使用效率。

3. 强化改革保障措施

为确保机构改革与编制调整顺利推进，需从制度、人员、财政等多方面构建全方位保障体系，形成改革合力。

一是健全制度保障体系。出台相关的小县机构改革与编制管理办法，明确改革目标、路径和责任分工，将改革成果以制度形式固化下来。建立机构职能清单制度，对县级党政部门、事业单位的职责范围、权限边界进行全面梳理，形成履职清单、责任清单，并向社会公开，接受监督。完善编制管理法规，严禁超编进人、违规借调等行为，对编制使用情况实行常态化监督，对违规行为严肃追责，确保编制管理规范有序。

二是加强人员统筹管理。畅通人员转岗分流渠道，对机构整合中涉及的富余人员，通过内部转岗、提前退休、鼓励创业等方式妥善安置，确保“人随职能走、人岗相适”加强干部队伍能力建设，针对改革后新机构的职能需求，开展针对性培训，提升工作人员的业务能力和综合素质，适应新岗位要求。推行绩效考核制，将工作绩效与薪酬待遇、晋升奖惩挂钩，激发干部队伍活力。

三是优化财政保障机制。建立与机构编制挂钩的财政预算机制，根据核定的机构数量和编制规模，科学测算财政供养经费，避免“养闲人”“养空编” 现象。加大省级财政转移支付力度，对人口小县因机构精简、编制核减导致的财政缺口给予专项补助，保障基层政权正常运转和基本公共服务供给。同时，推进“财政供养人员只减不增”长效机制，将机构编制管理与财政预算管理紧密结合，严禁无编人员占用财政经费，从源头上控制行政成本。

四是构建监督评估体系。建立改革成效评估机制，从行政效率、服务质量、财政成本、群众满意度等维度，对机构改革与编制调整效果进行定期评估，评估结果作为后续调整的重要依据。引入第三方评估机构，客观评价改革进展和存在问题，确保评估结果的公正性和科学性。加强人大监督、政协民主监督和社会舆论监督，定期向社会公开机构编制管理情况和改革进展，接受群众监督。对改革推进不力、问题突出的县，进行约谈问责，确保改革任务落到实处。

河北省人口小县机构改革与编制调整，既是破解当前治理困境的关键举措，也是推动县域高质量发展的长远之策。唯有以系统思维统筹推进机构整合、编制优化与保障机制完善，在实践中不断探索适配路径，才能实现行政效能提升、财政负担减轻与公共服务优化的多重目标，为县域治理现代化筑牢根基。

参考文献：

[1] 郭煦：人口小县机构改革的破冰之旅[J]，小康，2023（12）18-21.

[2] 杨琦：山西省人口小县机构改革的路径研究——基于典型试点县的改革实践分析 [D]， 山西大学，2024 年。

[3] 张波：以县城建设攻坚引领河北乡村振兴、促进城乡融合发展的思路与重点举措 [J]. 经济论坛，2018（09）9-11.

[4] https：//www.hongheiku.com/category/xianjirank/hbsxsq/page/2基金项目：2025 年度中共河北省委机构编制委员会办公室课题：“河北省人口小县机构改革与编制调整的路径研究”的研究成果（课题编号：YB2025071）