城市更新规划在国土空间规划中的融入策略研究

当前，我国已经基本构建起“全国统一、责权清晰、科学高效”的国土空间规划体系，各省市县国土空间总体规划已基本批复完毕，进入全面施行阶段[2]。2023 年，自然资源部印发《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023 版）》，要求在国土空间规划体系内强化城市更新的规划统筹，强调要把城市更新的要求融入到国土空间规划体系当中去[3]。 因此，本文旨在探索“多规合一”框架下城市更新规划高效融入的策略，为提升城市建设的整体质量与水平打下基础[3]。

一、城市更新与国土空间规划的关系

当前背景下，城市更新与国土空间规划始终都以“三生空间”（生产空间、生活空间、生态空间）的协同优化为主要方向，二者依靠目标耦合和措施联动，共同推动城市空间朝着高效、宜居、可持续的方向发展。

在生产空间优化方面，高效化转型是打破城市土地资源限制，推动产业结构升级的重要途经。随着城市发展步入存量更新时期，传统粗放的土地利用方式已难以契合高质量发展的要求，通过低效用地再开发来提升生产空间质量与效益已成为必然趋势。这一过程不仅关注存量用地的盘活利用，更着重强调通过土地用途的转变、空间功能的重组促使产业形态向高端、集约的方向转变。

在生活空间提质方面，完善社区建设，补齐公共服务方面的短板，是实现生活空间人本化的重要路径。这一实践以居民需求为核心，聚焦教育、医疗、养老、文化等方面的基本公共服务设施，推动“15 分钟生活圈”构建，让居民在步行可达范围内有完善的生活服务保障 [3]。这种空间组织模式有效提升了公共服务的可达性和均等化，加深社区居民的归属感和认同感，促进城市社会关系的和谐构建，为提升民生福祉提供了有力的空间保障。

在生态空间修复方面，绿色化发展是践行生态文明理念、推动城市可持续发展的重要途径。城市生态空间的修复与优化需兼顾生态功能的提升和城市空间高效利用双重目标，应衔接国土空间规划中的生态保护要求，与城市更新规划中的空间重构策略相结合，联动推进绿地系统建设、地下空间开发、棕地修复等更新手段，构建“生态韧性提升—空间集约利用”的复合体系，达成生态效益与空间效益的最大化[4]。

二、城市更新规划在国土空间规划中的融入策略

（一）编制专项规划

城市更新专项规划应与国土空间规划 “五级三类” 体系呼应，确保各层级专项规划目标与国土空间规划在生态保护、资源利用、城乡布局等核心维度保持一致[5]。技术人员应通过多维度调研，整合人口、土地、公共服务设施等数据，精准找出发展短板。并应系统衔接其他相关规划，建立跨部门协同机制，实现多规协同联动，形成统一实施路径。此外，专项规划需建立动态调整机制，结合国土空间规划实施评估、城市发展需求及政策变动定期修订，确保与国土空间规划动态适配[6]。

（二）确定开发建设方案

开发建设方案需紧扣 “刚性约束、弹性适配、协同落地” 核心要求，以存量挖潜为抓手，推行功能置换与空间重构相结合的模式。在刚性约束上，要严格遵循各类国土空间规划控制线，确保开发不触碰资源环境底线。弹性适配方面，针对闲置土地、低效楼宇、老旧厂房等不同类型存量空间灵活施策，通过复合利用提升价值，并在容积率、建筑密度等指标上预留弹性区间，增强空间适应性。协同落地需统筹协调政府、企业、居民多方利益，完善 “前期调研 - 方案公示 - 协商调整” 的全流程沟通机制，确保项目从规划到实施的顺畅衔接。

（三）适当优化治理模式

社会治理是新时代城市发展的核心议题，应以公共价值为指引，打造契合时代要求的治理模式。具体而言，其一是构建多元共治生态体系，搭建多种形式交流平台，畅通居民诉求表达渠道，形成政府引导、社会协同、公众监督的良性治理格局。其二是健全法治保障体系，结合更新实践中出现的问题，研判修订相关法规条例，明确产权界定、拆迁补偿等关键环节的法律边界，建立专业化纠纷调解路径。其三是强化文化治理作用，在更新中深度挖掘片区历史文化资源，保留文化载体，组织文化活动，吸引居民参与文化传承与创造，以文化认同促进治理共识[7]

（四）提高资金支持力度

利益平衡是城市更新的关键驱动力，对于土地价值低的中小城市而言，不能只依靠市场运转，容易导致项目经济利益失衡，阻碍更新进程。要积极构建政府引导、多元参与、收益共享的协调模式，明确资金来源、使用规则以及收益分配方式，对城市更新给予可持续的支撑。在财政方面，要推动城市更新与土地出让、税收优惠等政策联动。同时完善城市更新专项资金制度，明确资金重点投放的领域，如基础设施补短板、历史建筑保护、公共服务配套等，增强财政保障的精准性。拓宽融资渠道，通过PPP 模式、专项债券等吸引资本市场参与，构建多元资金池，推动城市更新可持续发展。

（五）合理融入智慧系统

信息技术的发展为城市更新规划的编制与决策提供了坚实的技术支撑，要充分释放智能化技术手段的效能，让城市更新规划更科学、更合理。 在实践中，要积极开发应用“城市更新智慧监管信息系统”，科学监控项目动向，动态监测进程[8]。 同时要强化全流程管控，利用数据反馈机制及时对偏差进行优化调整，确保规划具备适应性与可行性，保障项目顺利落地。

结语

综上所述，随着城市化进程不断加快，城市更新规划与国土空间规划深度融合已经成为必然趋势。相关部门在编制规划的过程中，应以国土空间规划体系为基础，融入生产、生活、生态 “三生空间” 统筹理念，严格衔接生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等刚性管控要求，优化城市更新的空间布局、开发强度等核心参数；同时在实施过程中建立跨部门协同机制，依托信息平台实现数据共享，通过多元渠道吸纳公众意见。在此基础上，切实盘活各类闲置低效资源，在改善人居环境品质的同时，激活空间资产价值，最终实现经济效益、社会效益与生态效益的有机统一。

参考文献

[1] 国家统计局 . 2024 年国民经济和社会发展统计公报 [Z].

2025.

[2] 自然资源部国土空间规划局. 国土空间规划 " 五级三类" 体

系实施指南

[3] 自然资源部. 支持城市更新的规划与土地政策指引（2023 版）

[Z]. 2023.

[4] 吴良镛. 人居环境科学导论（第三版）[M]. 北京：中国建筑

工业出版社 , 2019.

[5] 中国城市规划设计研究院 . 国土空间规划体系下城市更新规

划编制指南 [M]. 北京：中国建筑工业出版社, 2022.

[6] 张庭伟. 城市更新与国土空间规划的协同机制研究 [J]. 城

市规划学刊 , 2022, (03):12-18.

[7] 王建国. 城市更新中的空间治理转型 —— 基于 " 三生空间

" 优化的视角 [J]. 建筑学报 , 2021 (05):45-51.

[8] 李郇 . 周素红。国土空间规划体系下城市更新的制度创新与

实施路径 [J]. 地理研究 , 2023,42 (02):356-370.

作者简介：姜夏，女， 1995 年6 月21 日，汉，河北省衡水市，硕士，

助理工程师，研究方向：国土空间规划。