国土空间规划“一张图”建设路径研究

1 引言

2019 年 9 月，中共中央、国务院印发重要文件《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，提出整合各类规划，建立统一的国土空间规划体系。为适应新时期国家空间治理变革的需要，稳步推进国土空间规划数字化体系建设，邵阳市于 2022 年 3 月依托国土空间基础信息平台，面向国土空间全业务流程需求，建设邵阳市国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，旨在整合各类空间规划数据，实现规划数字化、系统化的全周期管理，为邵阳市国土空间规划全过程管理服务提供便捷的工具和手段。

2 邵阳市国土空间规划“一张图”技术研究

基于邵阳市国土空间基础信息平台，坚持“规划引领、精准管控、数字赋能”建设理念，通过“摸家底、理业务、定标准、整数据、建系统、慧决策”的技术研究总体思路，采用大数据、情景模拟、协同规划等关键技术与方法，构建全域、全类型、全要素的国土空间规划数据体系，建设上下贯通、横向协同、管控闭环的规划“一张图”系统，确保“一张蓝图”绘到底，实现规划编制审查的智能化、精准化以及规划实施过程的全面感知、动态监测、分级预警、定期评估。

摸家底。面向传统规划“底图不一、底数不清、多规冲突”的问题，梳理整合自然资源存量数据和信息，积极对接发改、交通、住建、水利、农业、生态环境等多个部门，汇总整理各部门数据，统一数据格式、坐标，摸清数据家底与脉络，形成现有数据池。

理业务。根据国土空间规划业务需求，结合数据本身，形成自然资源“调-编 - 审 - 批 - 供 - 用 - 补 - 建 - 验 - 登”业务主线，配置相关功能应用模块，并根据业务要求制定专题服务功能。

定标准。基于国家和行业相关标准，结合邵阳市国土空间规划和实际管理需求，通过分析研究省、市、县三级规划编制技术指南，制定数据库、数据汇交、质检细则、系统接口和运行管理等技术规范，对各项数据库内容、要素分类编码等信息进行定义和描述，统筹各类空间要素，促使规划编制、成果审查、入库更新等过程有序衔接，切实提升建设时效和运行质效。

整数据。制定统一的数据库建设标准和数据汇交要求，汇聚全面详实国土空间规划“一张图”时空数据体系。通过多源异构融合技术，解决各渠道数据的汇集、融合、管理等难题，对海量、多源、异构国土空间数据进行汇聚，厘清数据内部之间的关系。按照现状数据、规划数据、管理数据、社会经济数据等四项类别进行数据梳理，并建立类别子项，分层级清洗、融合建设数据库，构建了涵盖自然资源、空间规划、确权登记等多类型、多尺度、多时态的国土空间规划“一张图”。并汇集市县两级国土空间规划成果，叠加饮用水源保护区、自然保护地、国家安全管控区等相关国土空间专项规划成果，构筑要素全覆盖的国土空间规划“一张图”，通过数据“共建、共享、共用”，解决各渠道数据的“汇集、融合、管理、挖掘”等难题，促成数据规范管理使用。

建系统。基于邵阳市国土空间基础信息平台，调用数据、应用、专题、接口等服务功能，构建邵阳市国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，用于实现国土空间规划全周期管理服务。

慧决策。基于数据挖掘、人工智能等技术方法，将国土空间规划走向智能化、数字化、系统化，通过整合多源异构数据、发展数字化基础设施、应用先进算法模型等手段构建国土空间规划指标模型库，并通过智能算法辅助监测预警评估、资源环境承载能力监测、指标模型管理等应用板块功能。

3 邵阳市国土空间规划“一张图”技术应用

邵阳市国土空间规划“一张图”实施监督信息系统与邵阳市一站式服务平台完成部门机构及用户同步对接工作，统一每个用户账号信息，目前系统已有500 多名用户，应用于邵阳市自然资源和规划局全部科室及二级单位、不动产登记中心、九县三区自然资源局及经开分局等部门单位。

系统建设包括“一张图”应用、分析评价、成果审查与管理、监测预警评估、资源环境承载能力监测、指标模型管理六大应用板块，并且根据邵阳市自然资源业务需求拓展了协同审批与精准实施两大应用板块，实现国土空间规划全周期集成化、数字化、可视化和动态化管理，为邵阳市国土空间的合理开发、利用和保护提供有力支撑。通过整合汇集现状数据、国土空间总体规划数据、详细规划数据、各类专项规划数据等内容，利用系统分层分级权限控制，批量推送分发规划编制基础数据，建立数据分发免审清单，用户可以按权限按范围灵活获取空间底板数据，提供资源浏览、专题图制作、对比分析、查询统计、成果共享等功能，以目录的形式直观查看汇聚的数据资源，支持多源数据集成浏览展示和查询统计，支持相关规划指标、规划文本和图件的浏览查看。系统现主要应用于规划编制、业务审批、实施监督、评估预警等业务流程。

3.1 规划编制应用

将现状数据、国土空间总体规划数据、详细规划数据、各类专项规划数据成果入库上图，在线可叠加底图底数，分析研判空间要素，比对各类专项规划，核查规划数据重叠问题，做到“新与旧”、“整体与局部”时空数据分析，助力规划编制成果在线研讨，做到规划可视化，让数据动起来，规划活起来。

围绕邵阳市“三级三类”国土空间规划体系，实现规划编审过程中的精准传导和有效衔接，针对规划审查全过程，转变规划审查由线下到线上的模式，推动上联省级、下接县级系统，实现三级一体贯通联动。通过规则转译构建规划审查规则库，建立在线审查机制，提供国土空间规划底数推送、集成调图、空间研判，成果审查报送、底图更新等在线服务，实现规划编制审批全过程在线留痕，提高规划编制与设计人员工作效率与成果质量。

建立编制单位信息台账，实现编制单位在线管理和关联规划项目查询，实现编制成果的一键审查、自动生成质检报告，支持规划成果数据在线汇交，对各级各类各阶段关键规划成果强制留痕、统一管理，实现空间数据一图通览，做到成果可追溯、可比对，高效支撑国土空间规划线上调度、进度监管和成果审查

3.2 业务审批应用

基于数据底板与管控要素，聚焦项目实施落地，建立空间要素保障链条，通过打通一站式管理服务、不动产登记等业务系统数据通道，在规划实施过程中提供空间准入、方案评估、综合台帐、辅助选址和合规检查等功能，形成规划实施应用集成，实现规划指标台账在线管理，支持空间合规性判别和规划指标落实比对，一键生成审查报告，协调项目空间，推进建设项目审批管理全过程协同，实现“在线联合审查、及时追踪反馈”等功能，保障多部门联动和协调运作机制，推进建设项目审批管理全过程协同，加快审批效率，落实规划醒目实施监督管控，为国土空间规划用途管制提供数据支撑，确保项目符合用地空间要素。

接入省规划“一张图”系统协同审批模块，对外衔接省投资项目在线审批监管平台，从项目录入、项目分类、规划检测、咨询引导和项目入库五个阶段，打通内、外业务协同，推动自然资源业务融合，实现互联互通，强化项目用地空间管控，推动工程建设项目审批提速，促进项目落地实施。

3.3 实施监督应用

实现对国土空间规划实施情况的监测评估预警功能，聚焦监测重点，从自然资源现状、国土空间开发利用、规划管控边界等方面构建监测指标体系，建立预警模型，通过空间分析、差异对比、趋势研判等手段，对国土空间规划实施情况展开动态监测，实时反馈国土空间管理运行状态，为地方把控规划实施情况，以信息化手段支撑并落实国土空间监测评估预警工作。

3.4 评估预警应用

按照“一年一体检、五年一评估”要求，依据国土空间规划城市体检评估规程指标体系，辅助国土空间规划体检评估工作，提供上报、汇总、统计、展示、辅助生成体检报告等功能，支持评估报告的对比查看，与省级系统体检评估模块对接，实现在线填报汇交，达到上下贯通。

4 邵阳市国土空间规划“一张图”面临的挑战与应对策略

4.1 数据质量和更新问题

主要问题：由于各部门之间数据口径、数据标准不同，规范不统一，既有业务系统之间数据库不连通，最终导致数据资源难汇集、难共享，给打造邵阳市全域数据一张图和融合应用造成困难。尤其各部门的管理数据存储分散，数据收集、处理与质检的难度和工作较大。部分数据更新未能及时纳入一张图系统，如自然保护地、饮用水源保护区等涉及其他多个部门数据，因信息不对称，形成“信息孤岛”及“数据壁垒”，导致数据失去实效性。

应对策略：一是制定统一的数据标准和规范，建立数据共享机制，以邵阳市国土空间总体规划数据库为基础，详细规划、专项规划数据库为补充，统一底图底数，统一数据库建设标准，形成多规合一、图数一致、坐标吻合、上下一体的国土空间规划“一张图”；二是以开放式数据连接模式，建立多部门协作机制，协调空间数据管理，突破“信息孤岛”，确保数据的准确性、时效性，实现多部门空间数据的共享共建共用。

4.2 数据应用不够深入的问题

主要问题：现阶段的“一张图”系统更多用于以“规划业务”为核心的服务，而在面对全过程自然资源服务中仍有不足。系统的建设对实际业务需求分析过于浅显，系统应用场景偏向于“规划业务”，而在后续监督实施评估等应用上能力明显不足，无法做到真正意义上实现国土空间规划治理的智能化、精细化、科学化。

应对策略：一是实现数据向评估指标的自动转换，提供标准化评估模型。二是通过对数据归纳整理，形成智能化的数据模型，实现规划数据动态监测。

4.3 业务应用仍处于二维平面

主要问题：目前邵阳市“一张图”系统建设基于二维框架，具有平面数据底座的传统二维地理信息数据规划无法直观反映自然与人工环境以及地上地下资源分布情况的局限性，对国土空间进行统一、科学规划有难度。

应对策略：加快“一张图”系统与不动产登记中心实景三维场景对接，形成以实景三维为底图的国土空间数据模型，实现二三维一体化多维数据的可视化与分析利用，利用三维模型精确表达地形、地貌、地物等的空间位置、范围、布局和属性，结合坡度坡向分析、淹没分析、日照分析等三维分析工具，对自然资源的利用合理、人居环境的合理布局等问题进行科学性识别，为“三区三线”划定、耕地保护、宜居社区建设等自然资源管理与规划决策提供重要支撑。

5 结语与展望

邵阳市“一张图”系统建设为我市国土空间规划数字化、系统化、全周期管理提供有力手段，提高国土空间治理水平与现代化能力。虽然在应用中还面临诸多挑战，但通过不断优化策略和创新发展，将在提升国土空间规划的质量和效率、促进国土空间的合理利用和可持续发展方面发挥更加重要的作用。

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作者简介：邓慰旺（1984.9-），男，湖南邵东，汉族，本科，高级工程师，主要从事国土空间规划工作