大食物观统筹下的耕地保护协同治理体系探究

关键词：大食物观；粮食安全；耕地协同治理

大食物观是新时期耕地保护与管理的新思路。农田保护是维持农田生态平衡、保障粮食安全的关键。分析大食物观统筹下的耕地保护协同治理体系利于有效应对当前及未来的粮食安全挑战。

一、大食物观背景下我国耕地保护面临的挑战

在中国现实国情背景下，粮食供给不足与粮食生产成本持续攀升之间的结构性矛盾仍未得到根本化解，并在较长时期内仍将存在。当前，确保农村社会稳定、落实“双碳”战略以及推进新型城镇化建设，已成为国家发展战略的重要任务。然而，在华北地区等部分粮食主产区，受劳动力外流、农业收益下降等因素影响，部分农户逐步退出粮食生产，导致区域粮食供给能力有所减弱。与此同时，受粮食安全战略地位凸显和居民健康饮食意识增强等因素推动，粮食生产投入需求持续增加，劳动力、土地、农资等成本呈刚性上涨趋势。

尽管如此，从宏观经济和社会发展角度来看，为保障社会整体稳定与居民生活成本可控，粮食价格又必须维持在较低水平。这意味着在经济增长、社会进步和民生保障的多重目标下，我国将长期面临“生产成本高企”与“价格低位运行”的矛盾格局。这一矛盾不仅对农业经营主体的可持续生产能力构成压力，也对国家在粮食安全、生态保护与农村发展之间的政策平衡提出了更高要求。

二、统筹大食物观视角下的耕地保护协作治理机制的实现途径

（一）建设大食物观念下的国土调查体系

在新时代粮食安全战略与生态文明建设并重的背景下，我国耕地保护亟需突破以往过度依赖土地利用现状调查的局限性，构建以耕地稳定性为核心的综合性评估指标体系。该体系不仅应涵盖现有耕地的修复与保护，还应突破传统“耕地总量”控制的思维框架，将具备粮食生产潜力的全部土地资源，包括可改造利用的低效用地、休耕地、复垦地及部分林果园，纳入系统性调查与保护范围。在方法论上，应基于“数量、质量、生态”三位一体的耕地保护理念，明确“稳定性”作为核心评价维度，既反映耕地的自然禀赋与生产力水平，也体现其在制度保障、利益协调和空间管控下的持续利用能力。对于“宜耕地”这一生产能力与质量均处于高水平的核心资源，应在国土空间总体规划中优先保护，并通过空间优化配置实现与社会发展、生态保护目标的协调。具体调查指标可涵盖耕地质量等级、土壤肥力、连续性、灌溉保障率、生态敏感性等关键要素，并根据农业适宜性、自然灾害风险等约束条件，制定差异化的保护与利用方案，确保耕地资源的可持续性。

（二）以大食物观为核心的永久基本农田分级保护和高标准建设体系

大食物观要求粮食安全体系从单一口粮保障向多元化食物供给转变，这对永久基本农田保护的空间布局与建设标准提出了更高要求。在政策导向上，应尊重并顺应我国“粮、棉、油、糖”四大农产品的空间分布格局及区域比较优势，优化形成“北粮南运”“南果北菜北运”“西菜东运”的全国性食物供给网络。

在空间保护上，应以东北平原、黄淮海平原、长江中下游平原等国家级粮食主产区为核心，划定永久基本农田保护区与核心区，构筑全国粮食安全的“战略防线”。保护模式应实行分级管理，将高等级耕地建设为高标准农田，确保集中连片、灌溉设施完善、布局稳定，同时通过“果粮轮作”“稻渔综合种养”等模式实现多功能利用。在南方水稻主产区，应协调稻作与林果、渔业等产业布局；在低坡度丘陵区，通过发展“食物化”果园和设施农业提高边缘土地的食物生产能力；在西北干旱区，则应依托节水灌溉体系建设蔬菜、水果等特色农产品生产示范区，实现多样化、高效化的农田利用格局。

（三）构建区域协调的耕地保护补偿体系

在我国“耕地大省多为财政小省”的现实格局下，地方政府独立承担高标准农田建设与保护的资金压力较大，亟需建立中央与地方共担、兼顾农户利益的多元化补偿体系。

在实施路径上，对于因执行粮食作物种植制度而减少经济作物收益的农户，应提供直接经济补贴；对于因产业结构调整、市场波动而需改变种植结构的地区，可设立“耕地保护与恢复基金”给予资金扶持与技术指导；对于退耕还林还草、生态修复等非粮食化利用情形，则应纳入生态补偿机制。通过经济补偿、技术支持和制度保障相结合，实现耕地保护与农民增收的协同推进。

（四）构建“中央- 地方”分层的耕地占用补偿与区域协调机制

为实现耕地占补平衡的全国统筹，应建立中央 - 地方分工明确、责任共担的分层补偿与协调机制。在国家层面，应统一永久基本农田占用补偿标准，对超大城市扩张、国家重大基础设施建设等占用耕地行为实施全国一致的补偿政策，并通过跨区域耕地调剂平台实现空间优化补给。在地方层面，应结合区域自然条件、产业结构与人口变化，明确农用地利用优先顺序，科学界定“非粮化”整治范围，避免过度行政干预对农户收益和地方经济造成冲击。

对于符合条件的果粮轮作、复合经营等模式，应区别对待，避免将其机械化纳入“非粮化”治理范围；对于自然条件不利、劳动力流失严重、撂荒率高的地区，则应在效益评估基础上因地制宜制定改造和利用方案，实现耕地保护、农业适度规模经营与乡村振兴的有机结合。首先，开展区域“非粮化”整治的适宜性与效益评价，并对整治范围进行科学划分，避免对土地的过分干涉。以“非粮化”为主要内容，以生态修复为主要手段，对永久基本农田实施“非粮化”改造。对果粮轮作、果粮轮作等满足一定条件的，可以进行合理的界定，没有将其纳入到“非粮化”的管理之中。对于一些自然条件差、劳动力流失严重、耕地撂荒较严重的地区，要认真分析其改造的可行性和效益。

三、结语

综上所述，在统筹大食物观的指导下，我国耕地保护协作治理机制的构建应立足国土空间全局与粮食安全战略，形成涵盖调查监测、空间布局、分级保护、补偿机制和分层管理的系统化制度框架。具体而言，应首先建立符合大食物观要求的国土调查与监测体系，以“稳定性”为核心指标，实现对耕地资源的动态、全面、精准掌握；其次，应在分区保护的基础上，推动永久基本农田的高标准建设与多功能利用；然后，应构建跨省域、跨部门的补偿与激励机制，调动地方政府与农户保护耕地的积极性；最后，应完善国家- 地方分层的占用补偿与区域协调体系，确保占补平衡落实到位。在此基础上，可引入第三方评估机制，对耕地保护政策的实施效果进行客观、公正的评价，为政策优化提供科学依据。通过上述措施，不仅能够有效应对当前及未来的粮食安全挑战，也有助于实现农业可持续发展与国家生态安全的长期战略目标。

参考文献：

[1] 丁声俊. 大食物观提出的客观依据、深远意义及落实举措[J].中州学刊 ，2023（5）：58-66.

[2] 朱晶 ， 王容博 ， 徐亮 ， 等 . 大食物观下的农产品贸易与中国粮食安全 [J]. 农业经济问题 ，2023，44（5）：36-48.