跨乡镇土地综合整治中的利益共享机制构建策略

随着我国城乡融合发展和国土空间治理体系建设的不断推进，全域土地综合整治的空间范围和治理单元呈现出跨行政边界、跨乡镇协同的新趋势。这一转变反映出在资源环境约束趋紧、发展空间重构的背景下，土地要素优化配置与空间利益协调的迫切性。

一、跨乡镇土地综合治理模式演变及实施困境

在我国全域土地综合整治不断向跨乡镇、跨区域协同推进的过程中，受制于利益分享机制与指标流动制度尚不完善，空间利益分配与要素跨界流动面临较大障碍，整治实践的推进由此陷入一定困境。当前，乡镇之间的利益协调与建设用地指标流通仍停留在理念倡导与原则探索阶段，尚缺乏系统性的制度设计与平台化的运行机制，导致在实际执行中与原有规划目标存在明显差距。在这一背景下，亟需正视并解决两个核心问题：其一，如何科学合理地界定各参与主体的土地发展权利，特别是明确各乡镇土地发展权的初始分配归属，以确保权利配置的公平性与正当性；其二，如何建立一套公平、可操作的制度安排，使得城乡之间、区域之间能够在制度框架下实现利益的有效分享与指标的有序流通。上述两方面问题的破解，是推动跨乡镇土地综合整治顺利开展、提升土地资源优化配置效率与区域协调发展的理论前提与实践基础。

二、跨乡镇土地综合治理困境的原因分析

（一）土地发展权制度体系尚不健全

在我国现行土地管理体制与基本国情下，土地发展权具有国家属性，其配置与行使受严格法律约束。《土地管理法》明确规定，农村集体土地仅可用于乡镇企业用地、宅基地以及乡（镇）村公共设施和公益事业用地。这一制度安排虽在一定程度上保障了土地用途管控，但也反映出在历史实践中，农地发展权制度长期处于城乡二元体制约束下，未能获得应有的制度关注与系统建设支持。而相关学术研究成果相对匮乏，制度体系缺乏整体性与可操作性，不同利益主体之间的博弈空间持续扩大，导致乡镇间发展机会与资源获取不均衡，区域整体发展效益难以充分释放，亟需通过立法与政策完善实现规范化与系统化。

（二）利益分享与指标流动机制缺失

现行农地发展制度在利益分配模式上相对固化，形成了路径依赖。要打破这种固化结构，必须通过制度创新实现农地发展权的跨区域流动与利益再分配。从理论上看，将多个乡镇作为整体单元开展土地综合整治，能够在更大空间尺度上优化生产、生活与生态用地的布局，提高土地资源的配置效率。然而，在实践中，随着国土整治单元的空间范围不断扩大，多元主体的利益诉求愈加复杂。当前部分试点地区虽已在利益分享机制方面进行了初步探索，但总体上仍停留在概念层面，缺乏成体系的制度安排与可操作的平台支撑。

三、基于土地发展权公平配置的收益分享体系构建

土地发展权的公平配置，是在公共权力约束框架下对特定土地所承载利益进行合理补偿的重要制度安排，也是维护被影响主体（如企业、农户等）合法权益的核心保障。本文将“集体行动”理论引入土地综合整治制度设计，以“用地权益”为核心切入点，并创新性地引入“影子指标”概念，构建以“平台搭建—过程优化—成果保障”为逻辑主线的利益分享与指标循环机制，通过制度化安排实现土地要素跨区域优化配置，保障不同乡镇主体在土地发展权分配中的平等地位与合理收益。

（一）平台搭建：基于“影子指标”的利益共享机制

在收益分享体系的初始阶段，应通过分配“影子指标”实现建设用地指标、生态保护红线指标等稀缺资源的预分配。这些指标在分配时可不立即落地实施，而是按一定比例分配至各乡镇，不以当期发展水平或耕地质量条件作为限制性条件，从而在初始阶段保障各主体的平等参与权。随后，应赋予各乡镇在合法合规前提下对指标进行转让的权利，并依托公开、透明的利益分享与交易平台完成交易。该平台应当具备以下功能：一是为各乡镇间的指标交易提供信息互通服务，并建立交易担保机制，降低交易风险；二是建立“评价 + 交易”结合的土地价值评估体系，对“发送区”与“接收区”的指标价值进行科学评估；三是明确交易收益的分成比例与结算规则，兼顾指标输出方的利益补偿与输入方的发展需求。这将确保各乡镇在宅基地使用权交易和建设用地指标流通中实现平等参与、合理收益和发展潜力的充分释放，从而推动区域发展均衡与成果共享。

（二）过程优化：构建土地发展权流转市场

在平台运行过程中，应建立市场化的土地发展权流转机制，通过激励兼约束的方式提升整治参与度与管理水平，实现土地资源跨区域优化配置的动态平衡，优化跨乡镇土地综合整治的实施过程。首先，针对不同类型的土地发展权，应进行多方案、多维度、多目标的综合评估与预测，科学确定其流转价值与使用方向。其次，应通过政策激励措施，如额外建设用地指标奖励、财政补助、税收优惠等，鼓励在整治单元内积极推进土地整治的乡镇主体参与指标交易。再次，应构建涵盖交易规则、信用评价与合同履约保障的制度框架，确保市场交易在公开、公平、公正的环境中进行，防止垄断、哄抬价格等不正当竞争行为。

（三）成果保障：构建全过程绩效评价体系

为了保障收益分享体系的可持续性，应建立以数量、质量、生态“三位一体”为核心指标的绩效评价体系。该体系可分为实施前评价、阶段性评价、结果评价、管护评价四个阶段。同时，应建立动态反馈机制，将绩效评价结果与下一轮指标分配、政策激励和制度调整直接挂钩，实现对不足环节的即时修正与制度优化。这不仅有助于形成可持续改进的闭环管理模式，还能确保在社会关切和市场环境变化下，收益分享体系保持适应性与前瞻性。

结语

针对目前我国乡镇土地综合治理面临的现实困境，土地发展权的公平配置不仅是保障农户、集体经济组织及其他利益相关方合法权益的制度前提，更是推动城乡融合发展、促进区域均衡与实现共同富裕的基础性条件。只有在确保土地发展权配置公平性的前提下，才能充分释放各类土地资源的潜在价值，推动多元化利用模式与经济增长方式的创新。为此，在制度实现路径上，通过引入“影子指标”等创新性制度工具，构建跨区域、跨乡镇的利益分配与要素流动平台，推动建设用地指标与生态空间指标在更大范围内的优化配置。同时，应完善市场化补偿机制，实现经济效率与社会公平的双重目标。

参考文献：

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