德日长期护理保险的可持续发展及对中国的启示研究

[ 2024年江苏理工学院校级大学生创新创业训练计划]

摘要：本文研究了德国和日本的长期护理保险制度，分析了两国在财务可持续性、服务体系、质量控制及公平性方面的经验与挑战，并探讨了对中国长期护理保险制度优化的启示。德国通过强制性社会保险和多元筹资模式确保制度稳定，而日本则采用政府、企业和个人共同负担的模式，并注重社区护理服务。中国应借鉴两国经验，建立多层次筹资体系，优化护理服务，提高公平性，并加强政策协调，以应对老龄化挑战。

关键词：长期护理保险；财务可持续性；老龄化

1 绪论

随着全球人口老龄化加剧，长期护理需求成为各国亟待解决的重要问题。德国和日本作为老龄化程度较高的发达国家，分别于1995年和2000年建立长期护理保险制度，积累了丰富经验，但也面临护理人员短缺、财政压力增大和护理服务质量不均衡等挑战。中国老龄化问题同样严峻，长期护理需求增长迅速，但目前长期护理保险仍处于试点阶段，存在资金来源单一、服务供给不足、护理人员短缺和政策协调性不足等问题。因此，深入研究德国和日本的长期护理保险制度，分析其成功经验和不足之处，结合中国国情提出政策建议，对完善中国制度、应对老龄化挑战具有重要意义。

本研究系统分析德国和日本长期护理保险制度的运行机制、财务可持续性、服务体系与质量控制、公平性与包容性等方面的经验与挑战，并探讨其对中国制度优化的借鉴价值，旨在为中国长期护理保险制度的可持续发展提供理论支持和实践指导。

2 德国长期护理保险制度的可持续发展模式

2.1 制度概述

德国的长期护理需求最早可追溯至1961年《联邦社会救助法》中的护理援助规定，当时护理被视为社会救助的一部分。20世纪70年代后，随着人口老龄化加剧，护理需求激增，政府意识到仅靠社会救助难以满足需求。1988年，《健康改革法案》将部分护理费用纳入医疗保险体系。1994年，《长期护理保险法》通过，长期护理保险成为独立的社会保险类别，并于1995年1月1日正式实施。德国长期护理保险具有强制性，覆盖所有社会群体。参加法定医疗保险（GKV）的人自动成为社会护理保险（SPV）成员，而参加私人医疗保险（PKV）的人需加入私人长期护理保险（PPV）。截至2023年底，该体系覆盖约7456万社会保险投保人和914万私人护理保险投保人。

2.2 财务可持续性

德国采用法定护理保险（SPV）和私人护理保险（PPV）双轨制，资金来源包括工资收入的保险缴费、政府税收补贴和个人自费支出。雇员和雇主各承担一半缴费，无子女参保人需支付额外附加费。德国采用即收即付模式，工作人口缴纳的保险费直接用于支付当前受益者的费用。为缓解未来资金压力，政府设立护理基金，但基金规模有限，难以从根本上解决问题。

2.3 服务体系与质量控制

德国长期护理保险提供居家护理和机构护理两种形式。数据显示，80%的受益人选择居家护理，16%选择机构护理。机构护理包括养老院和日间护理中心，由于费用较高且资源紧张，政府鼓励在居家护理无法满足需求时才选择机构护理。

德国长期护理保险实行严格的外部质量监管，由医疗服务评估机构（MD）对护理服务提供者进行定期和随机检查。质量评估涵盖护理质量、患者安全、药物管理和机构设施等关键指标。护理保险基金会（Pflegekassen）也承担监管责任，对护理机构进行审查和质量评级。

政府推行护理职业激励政策，包括提高护理人员薪资待遇、提供职业晋升渠道和继续教育计划。此外，护理保险体系鼓励创新护理模式，如通过数字化技术提升护理效率，为护理机构提供技术支持。

2.4 公平性与包容性

德国长期护理保险采用强制性社会保险模式，确保所有社会成员享受基本护理服务。政府为低收入群体提供额外财政援助，并为长期领取社会救助的低收入者提供资助。德国长期护理保险注重差异化评估个体护理需求，确保残疾人、老年痴呆患者及流动人口等弱势群体获得适合的护理支持。为提高服务可及性，政府加强护理机构的地域分布规划，通过财政补贴鼓励机构在农村和资源匮乏地区扩展服务，并推动护理数字化，以解决资源分布不均问题。

2.5 主要成效与面临挑战

德国长期护理保险制度成功保障了护理需求者的基本权利，显著缓解了家庭和社会的护理负担。在降低经济负担、提高护理服务质量以及促进护理人员职业化发展方面发挥了重要作用，提升了护理体验和生活质量。

但是，财政可持续性面临严峻挑战，人口老龄化加剧导致护理需求和基金支出持续增长，收支平衡压力增大。其次，护理人员短缺问题突出，尽管政府采取了提高薪酬、优化培训和吸引国际人才等激励政策，但工作强度大和职业吸引力不足仍导致人员流失严重。针对这些挑战，德国政府正在推动一系列改革措施。财政方面，计划扩大护理基金储备，并探索部分资本积累式模式以增强可持续性。护理人员方面，加大职业投资并简化外籍护理人员资质认定流程。同时，政府加强护理服务数字化，提升服务可及性和效率。

3 日本长期护理保险制度的可持续发展模式

3.1 制度概述

20世纪80年代末至90年代，日本人口老龄化加速，65岁及以上老年人口比例从1970年的7%升至2000年的17%，预计到2025年，需长期护理的老年人将从2000年的280万增至520万。家庭结构变化显著，传统三世同堂模式减少，导致家庭护理功能弱化。此外，女性劳动参与率上升，传统家庭护理模式难以为继。政府还面临长期护理的财政压力，老年人医疗费用占比持续上升，大量老年患者因缺乏护理服务而长期滞留医院，推高了医疗成本。为此，日本于1997年通过《介护保险法》，并于2000年正式实施介护保险制度，借鉴德国模式并进行本土化调整，明确政府、企业和个人的责任，将长期护理从家庭义务转变为社会共担体系。

3.2 财务可持续性

在资金来源方面，介护保险采用政府、雇主和个人共同分担的模式。资金来源包括保险费和税收，其中政府负担50%，被保险人负担50%。具体而言，第一类被保险人（65岁及以上）缴费占23%，第二类被保险人（40-64岁）缴费占27%。中央政府提供25%的税收支持，都道府县和市町村各承担12.5%。为平衡地区财政差异，中央政府设立财政调整交付金，由市町村负责管理，确保资金独立性和透明度。

在资金管理方面，介护保险采用现收现付制，并结合风险共担机制。中央和地方政府可在经济波动或自然灾害时提供资金支持。在保险费率调整方面，日本采取动态调整机制，每三年调整一次保险费率，提高高收入人群的保险费率和护理费用自付比例。对轻度护理需求的老年人主要提供护理预防和社区服务，减少护理资源的过度使用。

3.3 服务体系与质量控制

日本介护保险制度涵盖居家护理、社区密切型护理和机构护理三大领域。该制度采用分层保障模式，将被保险人分为两类：第一类为年满65岁及以上的日本居民，无论健康状况，均需缴纳保险费，经认定为“要支援”或“要介护”后可享受服务，保险费由市町村政府从养老金中扣除；第二类被保险人的保险费与医疗保险费合并缴纳。介护保险的财政由国家、都道府县及市町村共同承担约50%。护理费用分担根据个人收入设定不同自付比例，低收入者可获额外补助，高收入者需承担较高比例。2005年介护保险改革加强了护理机构监管，通过服务提供者认证制度对机构分级管理，推行护理质量可视化政策，形成公开的护理质量排行榜，提升服务水平。

3.4 公平性与包容性

日本长期护理保险（介护保险）制度在公平性与包容性方面体现出较高水平，特别是在确保低收入群体能够负担护理服务以及推进适老化社区建设与支持服务方面。该制度通过分层负担机制和财政补贴措施，保障低收入老年人能够享有基本护理服务。

3.5 主要成效与面临挑战

尽管日本长期护理保险制度取得了较大的成功，但制度仍面临多方面的挑战。首先，由于护理需求的持续增长，日本的长护险支出不断上升。为应对财政压力，日本政府已经采取了一系列措施，如提高高收入群体的自付比例、扩大护理预防服务以减少高强度护理需求，同时加强对护理资源的精细化管理。其次，护理人力资源短缺成为长期护理体系的瓶颈。为此日本政府采取多项措施，如推进护理职业化和专业化教育，设立相关专业并提供助学贷款和奖学金；引进外籍护理人员，通过“经济伙伴关系协定”（EPA）与印尼、菲律宾、越南等国合作；鼓励养老机构采用护理机器人、电子守护系统和信息通信技术（ICT），减轻护理人员负担，提高服务效率。

4 德国与日本长期护理保险制度的对比及对中国的启示

4.1 构建可持续的财务机制

4.1.1 稳定资金来源，优化多层次筹资体系

德国通过雇主和雇员共同缴费，并在财政困难时期引入额外储备基金。日本则采取政府、企业和个人共同负担的模式，并定期调整缴费水平。相比之下，中国当前的长期护理保险仍处于试点阶段，资金来源单一，未来应建立多层次筹资体系，结合社会保险、商业保险和政府补贴，以增强资金稳定性。

4.1.2 提高保险基金管理的透明度与效率

德国的护理基金由独立的社会保险机构管理，日本则采用地方政府管理基金。中国未来在长期护理保险基金管理方面应加强财务监督，建立透明的信息披露机制。

4.1.3 建立合理的费用分担机制，减轻政府与个人负担

德国通过强制性保险和自费相结合，使政府、企业和个人共同承担护理成本。日本则对不同收入群体设定不同的缴费比例。中国在未来的长期护理保险制度设计中，也应建立合理的费用分担机制，减轻政府和个人的负担，确保护理保险的可持续性。

4.2 提升长期护理服务体系的效能

4.2.1 加强机构护理与居家护理的协同发展

德国居家护理优先，日本采取“社区综合护理模式”。中国未来应加强机构护理与居家护理的协同发展，通过财政补贴和政策引导，鼓励护理机构提供更加灵活的居家护理服务。

4.2.2 构建全国统一的护理服务质量评估体系

德国的护理服务质量评估由医疗评估机构（MD）统一执行，并对护理机构进行定期检查。日本则采用护理等级评估制度，根据护理需求对护理服务进行分级管理。中国应建立全国统一的护理质量评估体系，确保护理服务的可及性和公平性，提高护理质量标准。

4.2.3 提高护理人员待遇，吸引更多专业人才

德国和日本均通过提高护理人员薪资、优化职业培训等措施提高护理行业的吸引力。中国未来应加大对护理行业的政策支持，提高护理人员薪资待遇，完善职业培训体系。

4.3 促进公平与包容性

4.3.1 针对低收入群体和农村地区制定特殊扶持政策

德国长期护理保险对低收入群体提供额外的政府补贴，确保他们能够获得基本护理服务。日本则通过政府财政补贴和低收入人群护理费用减免政策，确保护理服务的可负担性。中国未来应针对低收入群体和农村地区制定特殊扶持政策，例如提供财政补贴、扩大保险覆盖范围等，以提高长期护理保险的公平性。

4.3.2 鼓励社会资本参与，提供多样化护理服务

德国和日本长期护理保险制度均鼓励社会资本进入护理市场，以提高护理服务的可及性和多样性。中国未来可以借鉴德国和日本的经验，通过财政补贴、税收优惠等措施，鼓励民间资本进入护理市场，促进护理服务的市场化发展，提高护理服务的整体质量和可及性。

4.4 加强政府监管与政策协调

4.4.1 建立长期护理保险政策动态调整机制

日本每三年调整一次护理保险费率，以确保护理保险基金的可持续性。德国则通过护理基金的储备制度，在老龄化加剧时提供额外资金支持。中国未来可以建立长期护理保险政策动态调整机制，根据人口老龄化的趋势和护理需求的变化，适时调整护理保险的政策和筹资水平。

4.4.2 促进医疗、养老、护理多部门联动

德国和日本的长期护理保险制度均强调医疗、养老和护理的协同发展，以提高护理服务的整体效率。中国未来应促进医疗、养老和护理服务的多部门联动，通过政策整合，提高护理服务的协调性和可及性。

5 结论与展望

5.1 研究总结

本研究分析了德国和日本的长期护理保险制度，总结了两国的成功经验。德国以社会保险为核心，建立稳定筹资机制，通过强制保险实现资源公平分配，其优势在于稳定的筹资体系、多元护理服务模式和严格的质量监管。日本推行“社区综合护理”理念，依托政府、企业和个人共同负担，细化护理等级，强化社区护理服务，降低对医疗资源的依赖，同时采用动态调整机制以应对老龄化。

中国长期护理保险制度处于探索阶段，存在筹资模式、服务供给和护理人员培养等方面的局限性。未来应借鉴德日经验，建立稳定资金筹措体系，构建多层次护理服务模式，强化质量监管，优化政策调整机制，以应对老龄化加剧的挑战，确保有需求人群能享受公平、可负担且高质量的护理服务。

5.2 政策建议

结合中国国情，提出优化长期护理保险制度的政策建议：一是建立多渠道筹资机制，包括政府财政支持、社会保险缴费、商业保险补充和个人储蓄相结合，借鉴德国模式建立护理保险基金，提高高收入群体缴费比例并补贴低收入人群，增强基金稳定性和制度公平性。二是优化护理服务体系，借鉴日本“社区综合护理”模式，强化居家、社区和机构护理协同发展，通过政策引导和财政补贴吸引社会资本，提升服务质量。同时，建立全国统一的护理评估体系，加强护理职业教育，提高护理人员待遇，缓解人才短缺问题。短期内扩大试点城市覆盖范围，探索多元化筹资模式；长期推动立法，建立全国统一体系，制定差异化实施方案，并建立政策调整机制以适应人口老龄化趋势。

5.3 未来研究方向

未来研究可围绕以下几个方向展开探索：首先，在制度层面，进一步研究长期护理保险与现有社会保障体系的衔接问题，实现不同社会保障体系的协同发展。研究不同资金筹措模式对长期护理保险可持续性的影响，探索符合中国国情的长期筹资机制。其次，深入探讨智能护理、远程医疗、人工智能辅助护理等技术在长期护理服务中的应用，提高长期护理保险制度的运行效率。

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