中国共产党制度建设的历史进程、基本经验和当代传承

习近平总书记曾经指出，治理国家，制度是起根本性、全局性、长远性作用的。纵观党的历史，制度建设，长期以来一直受到中国共产党的高度的重视，是中国共产党的优良传统之一。自建党以来，中国共产党在革命、建设、发展和改革的实践中，不断根据实际情况，构建、丰富和完善党的制度体系。其中有诸多宝贵的经验值得总结。同时，党的全部历史尤其是制度建设的历史进程中所形成的优良传统和宝贵经验，既可以为当前党的制度建设工作提供历史的借鉴，亦可成为全体党员进一步坚定“四个自信”的重要依据。

一、中国共产党制度建设的历史进程

中国共产党制度建设的历史进程，贯穿了党的全部历史。而且“重视制度建设，是中国共产党的优良传统”。[1] 3 自建党以来，不论是以文本形式制定的党内法规，还是以惯例的形式传承的优良传统，都成为全体党员以及各级党组织共同认同并遵守的行为准则。回顾党的历史，我们党党内制度建设可以大致划分为以下几个阶段：

（一）建党早期（1921-1928）

建党早期，党内还没有形成真正意义上的制度体系，对待制度建设的问题其突出的特征是高度重视但经验不足。尽管“早期党的制度建设还只是用制度来规范我们党的思想和行为，是用第三国际关于共产党的组织框架来‘框’我们这个党”[2] 28 的事实必须予以承认，但是，我党早期对制度建设的重视是毋庸置疑的。早期的中国共产党主要通过修改党章的方式，对党的党员资格、组织结构、议事规程等方面进行规定，并且尤其重视对党员纪律的约束。从中共二大到中共五大的党章，都单辟一章，以较大的篇幅强调党的纪律。尽管这些规定存在浓重的时代背景，但也正是从党的幼年时代开始，党纪意识便已开始深入人心。

（二）中华人民共和国成立以前的革命战争年代（1928-1949）

在这一历史时期，党在长期的革命斗争中形成了诸多优良传统，正是在这些传统的指引下，初步构建了党的制度体系的雏形。这一时期的突出特征是，在探索中不断地总结经验、吸取教训，不断取得进步。其中，最为突出的成就表现在两个方面。一方面，我们党提出在军队中“支部建在连上”的观点，“每个连建设一个支部，每个班建设一个小组，这是红军中党的组织的重要原则之一”。[4] 88 这不但加强了党组织对军队的领导，更重要的是，从一个侧面表明当时我们的党已经意识到，基层党组织建设，在党的各项事业发展中的重要性；另一方面，我们党在实践中找到了制度建设的基石，民主集中制。对于这种从共产国际借鉴而来的党的组织原则，中国共产党进行了创造性的发展，提出民主集中制是“在民主基础上的集中和在集中指导下的民主”，[5] 106 党内各项法规的制定也应当遵循民主集中制的原则。尽管以今天的目光来审视，当时对民主集中制的这种认识，仍然存在局限性，但是，在党内制度建设的历程中，这是具有划时代意义的大事。

（三）中华人民共和国成立到改革开放之前的历史时期（1949-1978）

这一时期，中国共产党开始在全国范围内执政，在制度建设层面也面临着党内制度建设和国家层面的法律法规建设的双重任务，可谓复杂而艰巨。其时代特征是党的制度与国家制度相互结合，并曲折发展。在新的历史条件下，党内无法避免地出现了某些违法乱纪的现象。对此，当时的党和国家领导人清醒的认识到，是“党内的制度，尤其是党内纪律的执行等等方面，都还存在着许多严重的缺点”。[6] 287 因此，我们党在党的领导制度、党的组织制度、党的纪律和党的监督制度等诸多方面，加大了建章立制的力度，取得了不俗的成绩。即便如此，问题也依然存在。由于各种主客观的原因，党的在这一时期制度建设的步伐还不够快，本就不尽完善的制度体系还曾遭到过严重的破坏，很多制度往往仅着眼于眼前，因此，党的制度建设还有很多问题需要解决。

（四）自改革开放到党的十八大召开（1978-2012）

十一届三中全会以后的制度建设，是在反思“文化大革命”的基础之上开始的。是伴随着拨乱反正工作开始的制度“重建”工作。从八十年代初提出党和国家领导制度改革，到新党章、新宪法的修订，再到作为党内制度体系运行机制的民主集中制在理论和实践上的进一步规范和发展，为党内制度体系的“重建”工作，打下了十分坚实的基础。正如邓小平所指出的，“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”。[7] 333 以此为契机，党的制度建设开始全面加速，确立科学的领导体制、健全党的代表大会制度、完善党的干部制度、严肃党的生活制度、恢复党的监督制度，等等，都成为这三十余年间党的制度建设的主要成就，党内制度体系初步形成。

二、中国共产党制度建设的基本经验

纵观党的历史，党内制度建设经历了从无到有，从幼稚到成熟，不断丰富、发展和完善的历史过程。在这个过程中，有四个方面的因素对制度建设起到了极为重要的推动作用：一是党章的不断完善，成为制度建设的重要引领和根本遵循；二是对民主集中制认识的不断加深，成为制度建设的重要基础和指导原则；三是问题意识和对形势的情形判断成为制度建设的驱动力量；四是制度执行力建设在成为制度建设的推动力的同时也成为维护制度体系权威的重要保证。这四个因素一方面是制度体系建设历史进程中的促进因素，另一方面也是党在制度建设方面经验值得总结的历史经验。

(-) 以党章为根本遵循

党章在党内法规体系当中居于核心地位，相当于宪法在国家层面的权威地位。党章是党内最为重要、最具权威性的文本文献，是一切党内法规制度的源头。因此，党章是党内法规体系的基础，党内法规的制定必须以党章为根本遵循。党的历史也表明，党章完备与否，以及党员对党章尊崇与否，都直接影响着党内制度建设的实际效果。在党的历史上，党的制度建设取得较大进展的时期，往往起始于一部成熟党章的修订或者重大修改。例如：中共七大通过的党章被誉为“民主革命时代最好的党章”，[8] 107 也是中国共产党人集中自己的力量、结合中国的国庆而制定的第一部党章。在这部党章的指引下，新民主主义革命末期和社会主义建设时期党的制度体系建设取得了长足的进步；又如中共十二大通过的党章，它是改革开放以后的第一部党章，也从党章的角度标志着党和国家的各项事业重回正轨，同时也标志着党内制度体系重建的开端。

（二）以民主集中制为基本原则

民主集中制是党的组织原则也是党的领导制度。作为党的根本组织原则，民主集中制是是确保党的建设进一步发展，党内关系协调有序，党的决策民主、科学，党的领导集中、有力的根本保障之一。民主集中制为具体制度的制定和实施规定了指导原则，和发展方向；各种具体制度的建立和完善，民主集中制在党内政治生活中各个领域与的具体化。在党的历史上，随着革命经验的积累，党也逐渐意识到民主集中制中“民主”与“集中”的真正内涵和相互关系，对它的认识逐渐实现了科学化。党的制度建设，逐渐在制定、修改、执行、监督等各个环节，都以民主集中制为基础，制度建设本身也逐渐实现制度化、科学化、民主化，从而使制度建设不断取得成就。

（三）强调问题导向，注重制度的务实管用

从历史来看，党的各项制度都是在长期的革命实践当中，不断地积累经验，总结教训，结合具体实际以及面临的主要问题和矛盾的基础之上产生的。能够准确地把握中国社会的主要矛盾，准确分析当前党所面临的形势并集中全部的力量和智慧去致力于解决问题、克服困难，无疑是我党长期以来不断取得成功的重要“法宝”之一。同时，党的制度建设也同样基于对问题的准确判断。例如：长征结束后，原本分散在全国各地的红军集中到了陕北，党中央也敏锐地捕捉到由于原本的“各自为战”二可能导致的各级领导机关行动不统一、不一致的问题。到了1938 年六届六中全会之后，诸如：《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》、《关于各级党部工作规则与纪律的决定》、《关于各级党委暂行组织机构的决定》，等具体的制度便第一次充实到党的制度体系当中来。又例如：全国解放前夕，党中央再次敏锐地察觉到胜利以后可能会出现的骄傲自满情绪，在七届二中全会召开之际，原本只是为这次会议而立下的“不做寿，不送礼，少敬酒，少拍掌，不以人名做地名，不要把中国同志同马恩列斯平列”等六条规矩，成为今后很长一段历史时期约束党员思想和行为的政治规矩。

（四）制度建设与制度执行力的建设并重

在加强制度建设的同时，制度执行力的建设同样重要。制度只有扎扎实实地执行，才能真正发挥其效力，才能体现制度本身的威信。制度的执行力体现在两个方面：一是制度体系本身的可执行性。即：一套制度体系是否符合一个国家、一个政党的历史发展阶段、社会文化传统以及政治理念的实现；另一方面，则体现在制度是否能够被有效的执行。这其中包括人对制度的敬畏和认可，更体现在制度本身是否能够在尽可能少地受到人的影响的情况下，有效地运行。只有在这种程度上提高制度的执行力，才能更好地发挥制度治党的效用，才能使党的制度体系长久地焕发生命力。严肃地执行党的制度和决定，同样是党长期以来形成的光荣传统。诚然，很多看似苛刻的规定的确是当时的客观形势使然，但对纪律和制度的坚决执行就是在这样的环境下逐渐融入到党的血液中来。

三、新时代党的制度建设的传承与发展

随着中国特色社会主义进入新时代，党的制度体系建设也进入到了一个全新的历史时期。不断朝向 “形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度保障体系，党依据党内法规管党治党的能力和水平显著提高”[9] 的目标前进。在取得成就的同时，新时期党内制度建设传承了诸多优良传统，总结了许多新的经验。

（一）更加注重制度建设的顶层设计

党的十八大以来，中央先后在 2013 年、2018 年、2023 年相继出台了三个关于党内法规制定工作的五年规划纲要，作为党内制度建设的顶层设计。以五年为一个时间单位，对中央党内法规制定工作进行统筹安排，提出了指导思想、工作目标、基本要求、主要任务和落实要求。由此可见，在新时代，党内制度体系的构建和发展其最大的特色就是在党中央的顶层设计之下，有计划、有步骤的逐步展开的，既着眼于解决目前的问题，又将目光投向党的制度建设的长期规划。

（二）将制度建设贯穿于党的建设各方面

党的十九大召开之前，党的制度建设，与思想、组织、作风和反腐倡廉一起，作为党的建设的几个重要方面，构成为人所熟知的“五大建设”格局。党的十九大报告为新时期党的建设提出了新的要求，指出，“把制度建设贯穿其中……”全面提高党的建设科学化水平。尽管从字面意义上来看，制度建设似乎不再作为一个单独的方面来提及，但实际上，“贯穿其中”使制度建设在新时期党的建设工作中居于一个十分特殊的位置，并且具有十分明确的指向性。就其“横向”而言，制度需要贯穿的自然是党的建设的各个方面：以政治建设为统领，全面加强党的政治、组织、思想、作风、纪律，等各方面建设并深入推进反腐败斗争。这些方面的建设既需要制度层面的强有力的保障，同时其建设的最终成果也需要体现在完备的制度体系上。就其“纵向”而言，制度需要约束的是上至党中央，下到普通基层组织的党的全部组织，以及全体党员，没有例外，没有“死角”。只有这样，才能体现出制度的“贯穿”作用。

（三）坚持思想建党与制度治党同向发力、同时发力

早在2014 年，习近平总书记就曾经指出，“从严治党靠教育，也靠制度，二者一刚一柔，要同向发力、同时发力”。[10] 思想建党与制度治党同向发力，是新时期党的制度建设的又一大特色。纵观党的历史，思想建党一直是我党进行自身建设的一大法宝。而当今时代，世情、党情、国情都已经发生了深刻的变化，单纯依靠思想建设已经不足以满足全面从严治党的要求。因此，我们党清醒地认识到，党的制度建设关乎党的命运和国家的发展前途，必须把党的制度建设和思想建设结合起来，刚柔并济，才能更好地完成管党治党的任务。

（四）在制度建设的基础上构建党内制度文化

中国共产党代表着中国先进文化的发展方向，其政党文化或者党内的政治文化首先应当是先进的。党的制度作为党内文化的重要载体，自然对党内文化的传承，保持政党文化的先进性起到至关重要的作用。党内制度体系需要不断丰富和完善，同时，需要全体党员将以制度体系为载体的制度文化，内化于心，外化于行，成为全体党员在思想和行动上的一种自觉。这种自觉是制度文化进一步发展的基础，更是优良的党内政治文化的根基。

参考文献：

[1] 李玉荣 . 新中国60 年党的制度建设的回顾与思考[J]. 政治学研究，2009(4).

[2] 张荣臣 . 中国共产党制度建设的历程、经验和启示[J]. 理论学刊，2015(1).

[3] 毛泽东文集 : 第 1 卷 [M]. 北京：人民出版社，1993.

[4] 夏利彪编 . 中国共产党党章及历次修正案文本汇编[M]. 北京：法律出版社，2016.

[5] 朱德选集 [M]. 北京：人民出版社，1983.

[6] 邓小平文选 : 第 2 卷 [M]. 北京：人民出版社，1994.

[7] 黄黎 . 党章的历程 [M]. 北京：人民出版社，2013.

[8] 关 于 加 强 党 内 法 规 制 度 建 设 的 意 见 [EB/OL]. http://www.xinhuanet.com/politics/2017-06/25/c_1121206814.htm.

[9] 习近平 . 在党的群众路线教育实践总结大会上的讲话 [N]. 人民日报，2014-10-9.

基金项目：辽宁省社会科学基金委托项目“中国共产党制度建设的基本经验研究”（项目编号：L19WTA019）

作者简介：刘彦伯（1982-），男，吉林辽源人，副教授，硕士生导师，研究方向为中共党史与党的建设。