集体经营性建设用地入市政策执行偏差及矫正机制研究

引言

集体经营性建设用地入市政策是我国土地管理制度改革的关键环节，旨在打破城乡二元土地结构，赋予农村集体土地与国有土地同等权能，推动土地要素市场化配置。随着城市化进程加快和农村经济发展，盘活集体经营性建设用地成为优化土地资源配置、促进城乡一体化发展的必然要求。理论上，该政策有助于提高土地利用效率、增加农民财产性收入、推动农村产业发展和城乡融合发展。然而，在实际执行过程中，出现了市场准入标准不统一、程序不规范、收益分配机制不合理等问题，影响了政策目标的实现，并可能引发新的社会、经济和环境矛盾。尤其在利益分配方面，农民权益保障不足，政府、集体与农民之间的利益协调机制亟待完善。因此，深入研究其政策执行偏差及矫正机制，对于深化土地制度改革、推动农村经济发展和实现城乡协调发展具有重要意义。

一、集体经营性建设用地入市政策执行偏差

（一）市场准入方面的偏差

1. 界定标准模糊

在集体经营性建设用地入市的过程中，对于何为“经营性建设用地”的界定缺乏清晰统一的标准。不同地区由于经济发展水平、土地利用现状和政策解读的差异，对这一概念的理解和把握存在较大分歧。例如，一些地区将农村的部分宅基地、公共设施用地等纳入经营性建设用地范畴，而另一些地区则严格限制其范围。这种界定标准的模糊性，使得市场主体在参与土地交易时难以准确判断土地性质，增加了交易风险。也给地方政府的土地管理带来了困难，容易导致权力寻租等不良现象的发生。

2. 入市程序不规范

在入市程序方面，存在着程序不规范的问题。部分地区的入市决策过程缺乏民主性和透明度。一些农村集体组织在决定土地是否入市以及入市价格、用途等关键问题时，没有充分征求村民的意见，村民的知情权、参与权得不到保障。入市的审批环节繁琐且缺乏效率。从土地的规划调整、项目立项到最终的交易审批，涉及多个部门，各部门之间的协调不畅，导致入市进程缓慢。在土地的交易方式上，缺乏统一的规范，有的地区采用协议出让的方式过多，缺乏公开招标、拍卖、挂牌等竞争性交易方式，不利于土地市场价值的充分体现。

（二）收益分配方面的偏差

1. 农民权益保障不足

在集体经营性建设用地入市后的收益分配中，农民的权益保障存在明显不足。虽然从理论上讲，土地增值收益应该归农村集体和农民所有，但在实际操作中，农民往往只能获得较少的份额。这主要是由于农村集体组织内部的治理结构不完善，缺乏有效的监督机制，导致部分农村干部在收益分配过程中占据主导地位，将大部分收益据为己有或者挪作他用。由于农民自身缺乏对土地价值评估、收益分配等相关知识的了解，在与地方政府和开发商的谈判中处于弱势地位，难以争取到合理的收益份额。

2. 政府与集体利益关系失衡

政府与农村集体在收益分配上的利益关系也存在失衡现象。部分地方政府为了追求土地财政收入，过度参与土地增值收益的分配，通过各种税费等形式拿走了较大比例的收益，削弱了农村集体和农民的利益。政府在土地入市过程中的投入与收益分配比例不匹配。政府在土地的规划、基础设施建设等方面投入了大量的资源，但在收益分配时却没有得到合理的回报，这也影响了政府推动土地入市政策的积极性。

二、集体经营性建设用地入市政策执行偏差的矫正机制

（一）完善政策执行的制度框架

1. 明确界定标准和规范程序

为解决市场准入方面的偏差，首先要明确集体经营性建设用地的界定标准。国家应出台统一的、具有可操作性的界定细则，明确哪些土地属于经营性建设用地，哪些不属于，避免各地自行其是。例如，可以根据土地的规划用途、土地利用现状、土地流转历史等多方面因素进行综合界定。要规范入市程序，加强民主决策机制建设。在土地入市决策过程中，要充分保障村民的知情权、参与权和表决权，建立健全村民代表大会制度，确保土地入市决策是经过村民充分讨论和同意的。在审批环节，要简化流程，明确各部门的职责，建立部门间的协调机制，提高审批效率。并且，要大力推广公开招标、拍卖、挂牌等竞争性交易方式，确保土地市场价值的最大化体现。

2. 健全收益分配制度

针对收益分配方面的偏差，需要健全收益分配制度。一是要加强农村集体组织内部的治理结构建设，建立民主监督机制。通过完善农村集体资产管理、财务公开等制度，防止农村干部在收益分配过程中的权力滥用。二是要明确农民、集体和政府之间的收益分配比例。根据土地增值的贡献因素，合理确定各方的收益份额。例如，可以考虑将土地增值收益按照一定比例分配给农民、农村集体和政府，其中农民的收益份额应得到充分保障，政府的收益主要来源于土地的基础设施配套费、土地增值税等合理税费。要建立收益分配的协商机制，在土地入市前，由农民、农村集体、政府和开发商等相关利益主体共同协商确定收益分配方案，确保各方利益的平衡。

（二）加强政策执行的监督与评估

1. 强化监督体系

为确保集体经营性建设用地入市政策的有效执行，必须强化监督体系。建立多层次的监督网络，包括内部监督和外部监督。内部监督方面，要加强农村集体组织内部的自我监督，通过设立专门的监督委员会，对土地入市过程中的各项事务进行实时监督，包括土地交易的合法性、收益分配的公正性等。外部监督方面，要充分发挥政府职能部门的监督作用，国土、农业、财政等部门要加强协作，对土地入市的各个环节进行严格监管。还要鼓励社会监督，通过设立举报信箱、举报电话等方式，接受社会公众的监督，对于发现的违规行为要及时进行查处。

2. 建立评估机制

建立科学合理的评估机制是矫正政策执行偏差的重要手段。首先要确定评估指标体系，包括土地利用效率、农民收入增长、市场秩序规范程度、社会满意度等多方面的指标。通过定期对这些指标进行数据收集和分析，评估政策执行的效果。要根据评估结果及时调整政策执行策略。如果发现政策执行过程中存在偏差，要深入分析原因，采取针对性的措施进行调整。例如，如果发现土地利用效率不高，就要进一步优化土地规划和用途管制；如果农民收入增长缓慢，就要重新审视收益分配制度是否合理等。

结论

集体经营性建设用地入市政策的实施对于我国土地制度改革和农村经济发展具有重要意义。然而，在政策执行过程中存在的市场准入和收益分配等方面的偏差，严重影响了政策目标的实现。通过完善政策执行的制度框架，包括明确界定标准、规范程序和健全收益分配制度，以及加强政策执行的监督与评估，包括强化监督体系和建立评估机制等矫正机制，可以有效解决这些偏差问题。这将有助于提高集体经营性建设用地入市政策的执行效果，实现土地资源的优化配置，保障农民权益，促进农村经济的健康发展和城乡一体化进程的稳步推进。未来，还需要不断根据实践中出现的新情况、新问题，进一步优化和完善矫正机制，以适应不断变化的政策环境和发展需求。

参考文献

[1] 潘洪相 . 农村集体经营性建设用地入市政策执行问题研究 [D]. 广西民族大学 ,2020.

[2] 徐超 . 集体经营性建设用地入市的运行机理及制度完善 [J]. 西南民族大学学报 ( 人文社会科学版 ),2024,45(11):74-79.