城乡统一建设用地市场构建中的产权制度创新研究

引言

随着中国城市化进程的加速和城乡一体化发展的推进，城乡建设用地市场的二元结构所带来的矛盾日益凸显。城市建设用地市场相对成熟规范，而农村建设用地市场则存在诸多限制与不规范之处。这种二元分割局面不仅阻碍了土地资源在城乡之间的合理流动与优化配置，还影响了农民财产权益的实现和农村经济的发展。构建城乡统一建设用地市场成为解决这些问题的关键举措，而产权制度作为土地制度的核心，其创新在城乡统一建设用地市场构建中具有根本性的意义。在城乡统一建设用地市场构建过程中，产权制度创新涉及到产权的界定、权能的完善、流转机制的构建等多个方面。如何突破传统产权制度的束缚，构建适应城乡统一建设用地市场要求的新型产权制度，是当前土地制度改革面临的重要课题。

一、城乡统一建设用地市场构建中产权制度面临的问题

（一）产权界定模糊

在城乡建设用地中，农村建设用地的产权界定存在较多模糊之处，严重制约了土地要素市场化配置改革的推进。首先，农村集体土地所有权主体的界定不够清晰，成为产权制度中的核心问题之一。尽管《土地管理法》等法律法规明确规定农村土地属于农民集体所有，但“农民集体”这一法律表述在实践中缺乏明确的对应主体，导致集体土地所有权行使过程中责任不清、权利归属不明。具体而言，在一些村庄地区，村民小组、行政村和乡镇三级组织均可能被视为集体土地的所有权代表，不同层级之间的权责边界模糊，极易在土地流转、收益分配、征地补偿等关键环节引发利益冲突与法律争议。其次，农村建设用地中各类用地的产权边界不清晰，进一步加剧了产权结构的复杂性。宅基地、集体经营性建设用地以及公益性公共设施用地之间在权属登记、用途划分、使用权限等方面缺乏统一标准，尤其是宅基地的面积标准、四至范围、确权登记等因地域差异较大而缺乏规范性，部分地区甚至存在历史遗留的多重登记、越界占用等问题，形成复杂的产权纠纷。此类现象不仅削弱了土地确权颁证制度的权威性，也影响了农村建设用地在城乡统一市场中的流通效率与资源配置功能。产权界定模糊的现状，实质上反映出现行土地管理制度与市场经济体制之间存在的制度性错配，亟需通过法律完善与制度创新予以破解。

（二）权能不完整

农村建设用地的产权权能相对于城市建设用地而言仍存在显著不完整，突出表现为处分权与收益权的制度性缺失。在处分权方面，现行法律严格限制宅基地使用权仅能在本集体经济组织内部流转，禁止城镇居民购买、租赁或以其他形式参与宅基地交易，导致宅基地资产难以实现市场化配置，制约其价值释放。同时，集体经营性建设用地虽已逐步放开入市通道，但在转让、出租、抵押等处分权行使上仍受到较多行政干预和用途管制，难以与国有土地实现“同权同价”。在收益权层面，由于缺乏完善的市场定价机制与收益分配体系，农村建设用地在有限流转中产生的经济收益普遍偏低，土地增值收益分配机制严重向地方政府和开发主体倾斜。农民作为集体土地的所有者或使用者，在征地补偿、土地出让等环节中往往只能获取一次性、远低于市场价值的补偿金，无法持续分享土地资本化带来的长期增值收益。这种权能残缺不仅削弱了农村土地资源的财产功能，也加剧了城乡土地权益失衡，成为构建城乡统一建设用地市场的重要制度障碍。

二、城乡统一建设用地市场构建中产权制度创新的路径

（一）明晰产权主体与权能

要明晰农村集体土地所有权主体，应依据《民法典》和《土地管理法》等相关法律法规，结合地方实际，以村民小组（自然村或行政村下的经济合作社）为基本单元确权登记，明确集体土地所有权的行使主体和责任主体，防止产权虚置或多重代表问题。同时，应依法确认乡镇农民集体、村级集体经济组织与村民小组之间的产权关系，理顺不同层级集体之间的权属界限，避免权属交叉或重叠。对于农村建设用地，需进一步明确宅基地、集体经营性建设用地和公益性公共设施用地的产权边界，制定统一的技术规范和确权标准。例如，在宅基地确权登记中，应严格核定面积是否符合当地法定标准，明确四至范围，并通过航拍测绘、实地勘界等手段建立动态更新的不动产登记数据库，提升确权精度和管理效率。在完善产权权能方面，应逐步扩大农村建设用地的处分权能，在坚持集体所有权不变的前提下，探索宅基地使用权在更大范围内流转机制，包括跨集体经济组织流转，甚至有条件地向城镇居民开放，但必须同步构建居住保障机制，防止农民失地失房。应加快建立城乡统一的土地市场定价机制和评估体系，推动农村建设用地与国有土地“同权同价”。鼓励设立土地收益调节金制度，将部分土地增值收益纳入专项基金，统筹用于农村基础设施建设、公共服务提升及失地农民社会保障，实现土地收益分配的公平与可持续。

（二）建立健全流转机制

建立健全流转机制，是构建城乡统一建设用地市场的重要支撑。建立城乡统一的建设用地流转平台是关键环节，该平台应以信息化手段为核心，整合城市和农村各类建设用地的供求信息，打破城乡分割、区域封闭的信息壁垒，实现土地资源的高效匹配与优化配置。通过建立土地流转电子数据库，对土地的位置、面积、用途、权属状况、价格等基础信息进行系统归集与动态更新，形成公开透明、互联互通的土地交易信息平台，提升土地市场的运行效率与监管能力。同时，应推动平台与不动产登记、土地审批、信用体系等系统对接，实现跨部门数据共享与业务协同，增强土地流转的规范性与安全性。要规范流转程序，制定统一的流转合同文本，明确流转方式、期限、价格机制及双方权利义务，防范合同纠纷。在流转过程中，必须严格遵循国土空间规划和用途管制要求，确保土地流转后仍符合土地利用总体规划、城乡规划和产业政策导向，防止无序开发和土地功能错配。还应强化全过程监管，健全土地流转监测、评估与执法机制，依托大数据分析和遥感技术，实时追踪土地流转动向，及时发现并查处非法改变土地用途、违规转让、侵害农民合法权益等行为，切实维护土地市场秩序和各方主体权益。

结论

城乡统一建设用地市场构建中的产权制度创新是一项复杂而系统的工程。通过明晰产权主体与权能、建立健全流转机制等创新路径，可以逐步解决当前城乡建设用地产权制度面临的问题。这不仅有助于提高土地资源的配置效率，实现城乡土地市场的一体化发展，还能够保障农民的土地财产权益，促进农村经济的发展。然而，在产权制度创新过程中，还需要充分考虑到不同地区的实际情况，协调好各方利益关系，稳步推进城乡统一建设用地市场构建中的产权制度改革。

参考文献

[1] 叶成 . 构建城乡统一建设用地市场的制度逻辑与对策研究 [D]. 浙江财经大学 ，2022.

[2] 杨振 ， 韩磊 . 城乡统一建设用地市场构建 ： 制度困境与变革策略 [J]. 学习与实践 ，2020，（07）：27-34.