浅谈耕地占补平衡实施中存在的问题及对策

引言

耕地是农业生产的根基，是国家粮食安全与生态文明建设的重要战略资源，为了有效防止耕地流失，保证耕地数量不减、质量不降，我国 1998 年修订的《土地管理法》明确了非农业建设经批准占用耕地的，按“占多少，垦多少”的原则，标志着耕地占补平衡制度在法律层面上的正式确立。并在《基本农田保护条例》《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》《自然资源部农业农村部关于改革完善耕地占补平衡管理的通知》等政策法规中不断完善，逐步落实“占一补一、占优补优、占水田补水田”，促进耕地数量、质量和生态三位一体保护。

1 占补平衡制度的基本要求

耕地占补平衡制度的基本要求在于，非农业建设占用的耕地同时，必须补充相同数量和质量的耕地，以此达成耕地总量不缩减、品质不降低的目的，制度对补充耕地的数量和品质均有具体要求，数量上做到“占一补一”，品质上逐步做到“占优补优”或者“占劣补优”，并针对补充耕地的土壤耕作性，灌溉条件，地力等级等要素制定高标准，形成健全的立项、验收和管护机制。

2 耕地占补平衡实施中存在的问题

2.1 新增耕地质量参差不齐

占补平衡制度施行期间，新增耕地虽在数量上符合“占一补一”的规定，但质量问题突出，一方面，新增耕地大多位于偏远地区，多为低效利用的土地、废弃地或者中低产田地，土壤理化性质不佳，耕层厚度不够，耕地地力等级较低，没有稳定开展农业生产的条件，另一方面，新增耕地在水利设施配套，农田道路，排灌系统等配套建设严重滞后，难以满足现代农业机械化作业和高产稳产的需求。此外，由于耕地质量等别评定指标不够全面，难准确衡量耕地质量，部分工作人员专业知识不足，对耕地占补平衡制度理解和执行存在偏差，导致补充耕地质量评价虚高，实际耕作效果与评定结果脱节，影响了占补平衡制度目标的达成。

2.2 补充耕地真实性与监管问题

补充耕地在落实环节一些地方出现数据虚报、重复报备等问题，严重削弱了制度的公信力。据了解，在新增耕地项目申报立项及验收时期，某协地方因缺乏第三方专业测量与遥感核查技术，出现用途不一致，面积虚报，地类混淆等情况，甚至存在把林地、荒地等非耕地冒充耕地的情形。现有的监管系统信息化水平有待提升，土地变更调查更新不及时，导致中央与地方之间，部门间数据不互通，监管难以形成闭环，部分基层管理单位还存在着人为干预验收，指标流转不规范等问题，进一步降低补充耕地真实性[1]。

2.3 重数量轻质量、质量保障机制缺失

当前占补平衡制度在实际执行中，存在重“数量等值”轻“质量等效”的倾向，导致执行偏差，补充耕地在统计数据上做到占补对等，但实际耕作性能、生态服务能力和可持续利用潜力远低于被占用的优质耕地，在制度设计方面缺乏基于耕地综合功能来保障质量的机制，现行耕地等别评定办法未能全面涵盖土壤肥力、水源稳定、气候适宜等多维度指标，无法准确反映耕地的农业生产能力。此外，质量不达标的耕地也可能通过验收获取占补指标的情况，导致“劣地替良田”现象频发，违背耕地保护“以质为本”的基本要求。

3 优化耕地占补平衡制度的对策建议

3.1 强化补充耕地质量监管机制

补充耕地质量直接关系到耕地占补平衡制度目标的实现，需构建以质量为核心的全程监管机制。建立完备的耕地质量等效评定体系，除按土地利用种类转化情形外，还需考量土壤质地、有机质含量、耕层厚度、浇灌状况、气候环境等农业自然要素赋予指标，运用多因子综合赋权模型来执行耕地质量定量评定在新增耕地项目立项、规划、施工和验收整个过程，引入第三方技术机构开展单独评定，建立“事前审查—事中监督—事后核验”的全程监管机制，并利用遥感监测，无人机航测等方式进行动态追踪。对质量不达标的新增耕地，不得纳入补充指标，确保实现“数量相等，质量对等，功能等效”的制度目标。并且要推进“田，水，路，林，技”综合治理，通过项目联动，提升新增耕地的综合生产力，保障补充耕地有稳定的农用价值[2]。

3.2 加强信息化平台建设与数据共享机制

要达成耕地占补平衡全程的精细化经营，需借助现代信息化技术创建高效、统一、透明的土地资源监管平台。针对当前各地耕地数据分散、信息孤岛等问题，亟需建立国家级耕地经营数据库，实现“统一平台，分级经营，动态更新”，该平台以遥感影像，卫星定位，土地调查，农业气象等多源数据为基础，建立耕地时空变化数据库和地块档案系统，把新增耕地的空间方位，地类变更，工程内容，施工进程，验收准则等信息实现数据实时可查。各级自然资源部门利用系统自动比对、图斑核实和预警机制，加强对新增耕地真实性和合规性的技术监管。同时推动自然资源、农业农村、财政、生态环境等部门数据接口互通、标准统一、打破部门壁垒，保证信息传输顺畅和核查依据一致，特别是异地占补，跨区调剂等复杂场景下，统一的信息化平台可提高监管的透明度，避免出现数据造假，指标重复计算等现象。

3.3 加强跨部门协同与政策融合

耕地占补平衡制度的有效实施不仅依靠土地管理部门推进，还需与农业发展、生态保护、城乡规划等部门协同配合。推动占补平衡与国土空间规划体系深度交融，要在国土空间用途管控之下统筹安排耕地保有任务、生态保护红线、城乡建设空间边界，避免因土地功能划定冲突导致耕地补充困难。将耕地保护目标与农业支持政策结合，如高标准农田建设、新增耕地整理项目等要统一规划、统一创建、统一验收，防止重复投资、资源浪费。重视占补平衡的生态外部性，补充耕地可能会造成某些地区水资源紧缺、生态系统破坏等问题，要将生态评估融入到项目可行论证体系当中，创建耕地占补与生态补偿联动机制。同时，制度上推动出台更有操作性的跨部门协同管理办法，明确部门职责、信息共享和联合验收等流程标准，促使各级政府及相关部门在制度落实过程中形成合力[3]。

4 结论

综上而言，耕地占补平衡制度是我国耕地保护的重要制度保障，在实施过程中取得一定成效，但也面临补充耕地质量不高、监管不力、政策协同不足等问题。为实现耕地数量与质量并重，需从制度规划、技术手段、资金投入和部门协作等多维度发力。推动耕地占补平衡制度科学化、精细化、规范化方向发展，在保障国家粮食安全的同时，实现土地资源可持续利用和生态系统稳定。

参考文献：

[1] 刘锐 , 房昀玮 . 耕地占补平衡制度：问题探析与完善路径 [J]. 行政管理改革 ,2024,(07):40-50.

[2] 谭 荣 , 郧 文 聚 . 我 国 耕 地 占 补 平 衡 制 度 的 完 善 与 创 新 [J]. 人 民 论坛 ,2024,(10):71-76.

[3] 管立春 . 关于国土空间规划背景下农村土地规划策略探究 [J]. 城市建设理论研究 ( 电子版 ),2023,(31):7-9.