完善边疆民族地区乡村应急协同联动机制的路径

摘要：协调联动机制是边疆民族地区乡村应急体系有效运行的关键。边疆民族地区乡村应急协同联动不足具体表现为群众的参与不足、缺乏协同联动的能力、协调运行不畅等，应健全完善联防联控的协同联动机制，构建共治共享的边疆民族地区乡村应急体系。

关键词：应急；协同；联动；联动；机制

在2025年中共中央国务院印发的《国家突发事件总体应急预案》中亦强调“相邻地区应当建立信息共享和应急联动机制，共同做好区域性、流域性、关联性强的突发事件防范应对工作”。[]“组织协调问题贯穿基层应急管理的全过程”，[]普遍存在于突发事件前、中、后的各个环节。协调联动既包括纵向的上下层级如县、乡、村之间的协调联动，又包含横向的乡与乡、村与村或是正式组织与非正式组织之间的协调联动。而无论是纵向还是横向，最终目的在于形成强大合力有效降低甚至是避免突发事件带来的损失和伤害。边疆民族地区乡村亦应建立应急纵横协调联动机制，既要职责明确，又要协同联动。同时，还应明确是否需要联动、如何联动、与谁联动等问题，服从指挥，各司其职又能协同作战，联动配合。

一、多元共治，有序参与

中缅边境的福贡县上帕镇古泉村在疫情防控中，在基层党组织的引领下，积极调动群众历练参与，通过整合专职人员轮职人员、边检站、边境派出所+村委班子等力量，形成了多级联动机制，并通过“10户联防”网格化的邻里守望模式以及全村公益性岗位轮流值班制度等措施，实现了人人参与、联动的良好局面。然而，边疆民族地区乡村突发事件兼具类型多样与性质复杂等特点，总体上还存在参与不足的情况。如在2023年的盈江县山洪泥石流救援行动中，瑞丽市吉象社会工作服务中心在启动应急预案的同时，“依托中国乡村发展基金会、北京恒善公益基金会、黔西南州中和社会工作服务中心、昆明市五华区暖阳社工及时成立紧急援助工作小组”，积极为弄璋镇、太平镇两个以傣族、景颇族为主的民族乡镇，提供物资支持。瑞丽市吉象社会工作服务中心是由“三区”计划项目孵化的社会工作服务机构，亦是德宏州的首家，属于民间的非营利性组织，这也充分彰显了社会组织在参与乡村应急治理中的重要作用。然而，总体而言，边疆民族地区乡村应急治理中，社会组织的参与无论是从数量与规模还是从范围与成效而言，还存在诸多不足支出。毋庸置疑的是，在鼓励社会组织积极参与的同时，如何保障参与的有序性与有效性亦值得关注。同时，对边疆民族地区而言，其中如何防范有违民族团结等衍生问题的发生亦不容忽视，如在挖潜外籍人员优势助力边疆民族地区乡村应急建设时也应注意相关问题。

二、分工合作，提升能力

由于受到人员素质、资源不足等制约不能有效联动。已有研究表明，组织协调能力不足是影响历次重大基层应急效果的重要原因，如在郑州“7·20”特大暴雨灾害事故中因未及时启动应急预案、进行应急响应，造成了严重的人员伤亡，凸显了组织协调不力的短板。在乡村的应急预案中，往往设置了指挥部、信息监测、调查、救援、安置、后勤保障、宣传报道、交通管制等多个工作组，而这些工作组中的成员或单位往往存在交叉，具体表现为某组或某几组中承担牵头任务的单位，亦是其他组的组员，类似的情况并不鲜见。其中，就涉及如何协调好各工作组的工作，统筹协调形成合力的问题，否则将会出现虽有工作组，但易出现力量分配不均与运行混乱的问题。有些乡村直接将成员名单具体到人并注明联系方式的做法，其优点在于能够将现有人员进行合理分配，避免出现“一人分饰几角”的困境，但面对突发事件，虽然职责分工明确能够及时响应与处置，但面对突发事件的多样性与复杂性，协调联动形成合力是必然的选择。

三、统筹协调，有序高效

以云南为例，部分乡级层面的应急预案特别是在专项预案中，设置了包含综合协调、灾情侦查、交通抢通、医疗救治、通信保障、电力抢修、物资保障、社会力量协调、恢复重建等在内的20个工作小组，并明确了各工作小组的牵头单位、成员单位与主要职责。毋庸置疑的是，这样的精细化管理模式实现了边疆民族地区乡村应急管理的全过程、全流程管理，在突发事件中能够及时快速反应。但是亦存在统筹协调的问题，在这些工作小组中往往一个单位承担了多项工作任务，成为多个工作组的牵头单位或是成员单位。例如某镇的地震应急预案中，企业办是灾情侦察组、震情气象检测组、抢险救援组、通信保障组、危化品处置与环境监测组、灾害损失评估组、物资保障与灾情统计组、生活与市场供应组等8个工作组的牵头单位，还要作为成员单位协助其他工作组的工作，面对如此多的工作任务，需要统筹协调安排。

四、守正创新，砥砺前行

应急管理“是一项在“破”中“立”的长期性工程”，当代应急管理的核心价值在于持续革新。面对传统与非传统安全因素交织耦合的复杂情境，经验的传承固然重要，但是因循守旧则会阻碍发展的脚步。只有结合时代变化与边疆民族地区乡村发展实际守正创新，才能为中国特色应急管理体系建设贡献乡村力量。

云南省哲学社会科学规划课题《国家治理现代化视域下边疆民族地区乡村应急管理体系构建研究》（课题批准号YB2020055）研究成果。

作者简介：

段丽萍，女，大理大学讲师，华中师范大学博士研究生。

杨锦鸿，女，云南省德宏州梁河县大厂乡政府，助理农艺师。

段钟敏，女，华北电力大学在读本科生。