基于缴纳与领取双环节税优政策对个人养老金激励作用的研究

摘要：税收政策是激励个人养老金制度推广发展的核心动力，攸关个人养老金实施成效。面对我国在三支柱养老保险架构严重失衡的情况，以及第三支柱个人养老金制度的税优政策目标模糊不清、适用范围不够广泛、累退效应以及领取阶段收益税优模糊等问题。借鉴国际经验和结合我国国情，在财税激励制度设计方面提出“缴费投资”和“待遇领取”双环节中灵活的设计方案，扩大第三支柱社会覆盖面，缓解我国养老架构一二三支柱失衡的现状，提高国民养老收入水平，推动实现共同富裕。

关键词：第三支柱、个人养老金、税收优惠、制度设计

一、引言

据第七次人口普查数据，2020年我国60岁及以上人口有2.6亿人，占总人口的18.70%；丧失自理能力的老年人口已经达到940万。人口老龄化速度快，老年人口规模大和“未备先老、未富先老”的特征显著。为强化社会保障的再分配功能，党的二十大报告明确提出要“发展多层次、多支柱养老保险体系”。

2022年4月21日，国务院办公厅印发《关于推动个人养老金发展的意见》，提出要推动发展适合中国国情，政府政策支持，个人自愿参加，市场化运营的个人养老金，实现养老保险补充功能；2022年11月25日，个人养老金制度在全国36个城市（地区）先行启动实施，截止2022年底，个人养老金参加人数为1954万人，实际缴费人数613万人，实际缴费金额142亿元。2022年，个人养老金发展与多层次养老金体系构建高峰论坛提出，我国养老保险体系存在第一支柱“一枝独大”、第二支柱发展失衡、第三支柱“一棵幼苗”问题。我国面临以城镇职工基本养老保险为代表的养老保障“第一支柱”面临基金枯竭和养老替代率明显下降的挑战，提高和不断完善我国个人养老金制度水平迫在眉睫。在此背景下，建立健全个人养老金制度是完善我国养老金体系架构、缓解养老金三支柱发展失衡的重要举措。

二、研究意义

（一）提高养老金第三支柱所占比重，优化养老金产业比重

针对目前我国养老保险第三支柱所占比重较少的现象，通过对相关税优制度进行优化，促进个人养老金的普惠程度，增加制度吸引，增加第三支柱个人养老金所占的比重，有效减缓第一支柱基本养老保险的给付压力，促进我国养老金一、二、三支柱的和谐发展，使得养老保险体系向着“多层次，呈阶梯”的方向发展。

（二）保障投保人权益，为参保人员提供高质量服务

通过对税优制度的优化，有效降低个人以及社会企业参与该领域的门槛，降低社会群体的参与难度，在更大的程度上保障参保人的权益，提高其对于第三支柱个人养老金的信心，为参保人群提供高质量服务，加速个人养老金制度的良性发展，提高在社会中的普惠程度。

（三）有效保证中低收入者的权益，促进社会公平

通过对税优政策进行优化，加速个人养老金的发展与推广，个人养老金的建立无疑是符合更多的中低收入者的权益的，通过其对于个人养老金的投入与付出，得到较为丰厚资金，为其老年生活提供一份坚实有力的保障，减少我国中低收入群体出现老年经济窘迫的现象，增加全体国民的幸福感和获得感，缩小社会贫富差距，促进社会公平。

（四）促进社会各经济领域的良好互动，加速社会经济蓬勃发展

从优化税优制度的角度出发，有效研究与探讨如何将我国的第三支柱个人养老金的发展与养老保险和社会保障等各个经济领域相结合，减轻政府对于养老产业的额外成本支出，减轻财政压力，促进社会经济财富的再分配，加速经济的腾飞，实现多个经济领域的良好配合，与共同发展，从而达到加速中国社会经济的发展。

三、个人养老金税收优惠的实施困境

（一）个人养老金税收优惠幅度有限

个人养老金虽有税收优惠政策，但实施初期出现 “开户热、缴存冷” 的现象。从税收优惠本身来看，虽对中等收入群体有一定吸引力，如领取环节税负降至3%，最高可节税5400元，但整体力度仍有限，尤其对低收入群体和高收入群体的激励不足，与个人证券投资相比，领取环节征税使其处于劣势。从劳动者自身角度，不同年龄段的劳动者受财产状况、金融意识、理财能力、抗风险能力等因素影响，投资意愿呈现多样化趋势。30岁以下群体收入来源单一、抗风险能力弱、资金不足但参与意愿强；其他群体也因各自情况对个人养老金的参与积极性不高。我国个人养老金制度处于起步阶段，要想稳步推进其实施，提高不同收入群体的参与积极性，关键在于加大个人养老金税收优惠的支持力度，同时还需增强宣传力度，提高公众对个人养老金制度的认知度和接受度，优化产品供给，推出适合不同风险偏好和收入水平的产品，建立应急支取机制等，多管齐下，解决“开户热、缴存冷”的问题，完善我国的养老保障体系。

（二）个人养老金税收优惠精确性欠缺

个人养老金税收优惠本应助力第三支柱蓬勃发展，但仍暴露出精确性欠缺的短板。我国采用“免－免－征”（EET）模式，但在税制设计层面，税前扣除标准低、未与个人收入挂钩、领取税率单一等问题突出，未考量不同收入群体缴费能力，极大阻碍劳动者尤其是低收入者参与热情。从税制结构看，以间接税为主、直接税为辅，个人所得税纳税主体少，联动的个人养老金税收优惠受众受限，并非所有参保劳动者都能受益，且不同收入群体优惠力度不均，产生累退效应。低收入群体如年收入6万元以下者，领取养老金时不仅无法享受优惠，还需按3%纳税；略高于6万元群体，参保与否税率相同，无额外优惠；高收入群体虽对缴费限额扣除有兴趣，可更青睐高收益理财产品。总的来说，当下个人养老金税收优惠政策未综合地域、年龄、缴费来源、缴费能力等因素全盘规划，缺乏精准激励，难以有效发挥调控功能，亟待优化完善，打造差异化、多元化优惠体系，激发全民参与积极性，推动个人养老金事业前行。

（三）个人养老金税收优惠方式单一

税收优惠作为个人养老金制度的核心配套，对其成败起着决定性作用。当下我国采用EET个税递延模式，但实践中暴露出诸多短板。一方面，财税工具运用失衡，过度依赖单一的税收优惠，既未探索TEE等多元优惠模式，也未引入财政补贴等收支工具，极大削弱对劳动者的吸引力，抑制参与意愿，尤其忽视低收入群体，难以构建一体化财税支持体系。另一方面，EET模式虽利于提升中高收入群体参与率，却未充分考量不同年龄段劳动者的特性差异，如参保意愿、理财抗风险能力以及各生命周期阶段的储蓄倾向与能力，忽视“短视行为” 影响。同时，现行政策未全方位融合缴费、投资、领取各环节，未结合经济发展、通胀、生活水平等设置弹性财税激励，缺乏匹配的法治化方案，致使实施成效受限。因此，既要强化税收优惠力度，又要创新丰富财税支持手段，打破局限，拓宽受益边界，提升覆盖面与替代率，让个人养老金切实惠及大众，稳固养老保障根基。

四、对策建议

（一）加大税收优惠政策力度

1 逐步优化税收优惠额度及税率

基于测算与国际经验，我国现行个人养老金每年12000元的税收优惠缴费额度偏低，领取期3%税率亦难消弭累退效应，制约居民参与热情与养老储备提升。为此，优化税收政策势在必行。一方面，提升缴费额度时不能简单行事，应依居民收入梯度划分档次，赋予居民每3年选择是否提档及补缴上期的权利，激发参与积极性；另一方面，税率调整要精细，变领取期3%单一税率为累进税率，依收益高低合理征税，减轻累退影响，增强公平性。双管齐下，既能鼓励养老储备，又能提升养老金替代率，保障退休生活品质，推动个人养老金制度稳健发展。

2 探索领取期投资收益不征税

当前个人养老金税收优惠政策规定，投资收益递延至领取期按3%实际税率缴税，而个人用税后收入自行投资储蓄，如存款利息、银行理财收益等多类收益暂免个税。此类差异削弱了个人养老金的节税吸引力，挫伤居民参与积极性。鉴于此，不妨探索新的税收优惠形式：在领取期，仅对本金征税，投资收益免征个税。如此一来，既能凸显个人养老金税收递延优势，让居民切实感受到税收实惠，又可降低税收优惠额度计算的繁琐程度，使政策更明晰易懂。进而有效激发居民参与热情，推动个人养老金制度深入发展，为养老保障体系注入活力。

（二）促进税收优惠政策灵活调整

1 建立缴费限额动态调整机制

当前我国个人养老金缴费限额为每年12000元，且缺少配套调整机制。固定的缴费限额与税收优惠标准，难以适应不断变化的经济形势。为推动个人养老金发展，构建缴费上限的周期性与动态调整机制至关重要。该机制以通胀率、工资增长率等金融指标为依据，结合目标替代率，灵活调整缴费上限。使养老金税收优惠额度能与居民收入、经济增长协同变化，既能抵御通胀，又可拓展优惠范围，确保替代率符合预期，有效提升居民参保积极性，助力养老事业蓬勃发展。

2 打通二三支柱税收优惠政策

从国际视野看，主要国家二三支柱养老金资金、税收优惠互通，极大提升个人养老金规模与民众参与意愿，如美国IRA账户多源于401k转存。我国现状下，企业年金参与门槛高、覆盖率低，换工作易出现低收益“保留账户”，劳动力流动频繁，灵活转移成居民参与关键考量。当下，打通二三支柱转存迫在眉睫，这既能提高资金流通、加速个人养老金普及，又可壮大总体规模。操作上，应打通税收优惠，合并计算额度，职工未达企业年金税优上限的，剩余额度转第三支柱；单位无年金的，全额转。税率上，领取期设梯级税率并适度降率，鼓励分期领取，推动养老体系完善。

（三）实行差异化税收优惠政策

1 引入“TEE”税收优惠模式

在国际上，养老金第三支柱多采用“EET”主流税收优惠模式，不过多国也在探索多元并存模式。我国有大量个税免征群体，他们养老储备需求迫切，“EET” 模式却难引其兴趣，优惠不足。可以借鉴美、加等欧美等国经验，推行“EET”与“TEE”并行，供居民自主挑选，提升政策灵活性。高收入群体适用“EET”，缴费期税前扣，领取期再缴税；低收入群体适配“TEE”，缴费时完税，后续投资、领取环节免税，全程免税能有效调动其积极性。“双轨”并行，打破单一模式局限，让税收优惠覆盖各收入阶层，激发全民参与个人养老金热情，推动养老保障升级。

2 差异化设置税收优惠上限

我国个人养老金制度在设计时应充分考虑居民个性化需求，借鉴日本经验，按不同人群的收入水平和生活状态划分缴费上限。鉴于不同居民对相同缴费上限的政策效果各异，以及我国2018年个税递延型商业养老保险试点效果吸引力有限，通过划分不同缴费上限，尤其提高未参与第二支柱群体的缴费上限，不仅能在一定程度上实现养老金体系公平性，还可增强个人养老金吸引力，进而扩大个人养老金规模，更好地满足居民养老需求。

（四）完善税收优惠相关配套制度

1 在账户制基础上推进税收优惠

在国际上，个人养老金以账户制为基础是普遍共识，美、日等发达国家均依此管理运营。与传统产品制相较，账户制优势尽显。其一，利于资产配置多元化，居民能借个人账户自主选换多类养老产品提升收益，产品制却只能单选。其二，增强“可携性”，我国人口流动活跃，账户制可避免跨区域、单位等转换时养老保险便携性问题，保障劳动者养老权益。其三，便于监管与税收优惠，数据更透明，监管难度降低，且优惠能精准对人，易算额度，提升管理与制度公平性。我国已确定账户制基础，正按此推进信息平台建设、税收优惠及监管相关工作，助力个人养老金发展。

2 明确落实相关监管责任

个人养老金制度监管涵盖缴费、运营、给付全流程，关联多项政策，明确各部门监管责任是保障其平稳运行的关键。一方面，各司其职。银保监会负责把关合规公司、管控产品销售与运营，严控金融机构风险；税务部门聚焦参保者缴费、投资、领取环节，杜绝偷漏税与违规扣缴，确保账户有序运作。同时，探索联动机制，促进部门间协同，规避监督漏洞与冗余。另一方面，配套保障要跟上。完善法律法规，清晰界定各方权责，使工作有章可循；搭建信息反馈渠道，广纳各方建议，实现监管动态优化。共同筑牢个人养老金制度监管防线，推动制度行稳致远。

3 开展个人养老金税收优惠政策宣传

现阶段，居民对个人养老金税收优惠政策缺乏了解，参与积极性不高，养老储备与投资理念淡薄。鉴于此，政府、学校、金融机构多方联动开展宣传迫在眉睫。政府作为引导者，要利用官网、新媒体、社区活动等多元渠道，加强舆论引导，提升居民养老规划认知；学校担当启蒙者，将理财启蒙融入日常教学，助力青少年树立正确投资理念，培养风险意识，为未来养老规划奠基；金融机构化身推广者，借助营业部直面客户的优势，精准解读政策。诸如举办短视频大赛、宣传讲座、公益广告等，增进居民对个人养老金及其优惠政策的了解，激发参与热情，夯实全社会养老保障之基。

五、结语

个人养老金制度意义非凡，它不仅是完善多层次、多支柱养老保险体系、迈向共同富裕的关键一步，更是应对人口老龄化、充实劳动者养老储备的有力举措，承载着规范财富积累机制的重任。税收优惠堪称个人养老金发展的核心驱动力，一方面，要加大优惠力度，精心设计税收规范体系，激发劳动者参与热情，尤其注重中低收入群体的财政托底，引导居民未雨绸缪，投资养老金融资产，强化补充养老保障效能，助力养老金事业迈向高质量发展阶段；另一方面，个人养老金税收优惠政策必须严守量能课税、比例原则、税收法定底线，确保政策尺度合理、不过度倾斜，经得住规范审查。通过将税优政策进行优化进一步提高制度的覆盖率，提高制度的公平性，提高制度吸引，促进共同富裕。构筑起坚实可持续的养老保障大厦，让全民共享安稳晚年。

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基金项目：西南医科大学2023年大学生创新创业训练计划项目《基于缴纳与领取双环节税优政策对个人养老金激励作用的研究》；项目编号：S202310632159。

作者简介：李旭（2003—），男，汉族，四川南充人，管理学学士，单位：西南医科大学劳动与社会保障专业。