国土空间规划时代的城乡规划建设研究

1. 国土空间规划体系重构的时代背景

1.1 国家治理体系现代化的必然要求

截至2023 年，全国 97% 的市县已完成"三区三线"划定工作，为城乡建设划定了刚性约束边界。国家治理体系现代化是一个系统性工程，国土空间规划体系的重构是其中关键的一环。它不仅仅是规划形式的改变，更是治理理念和方式的革新。在过去，各部门规划之间缺乏有效的协调与沟通，导致资源配置不合理、空间利用效率低下等问题。而新的规划体系打破了这种壁垒，使得各个部门能够在统一的框架下进行规划和决策，提高了治理的效率和科学性。

1.2 生态文明建设的制度保障

新版《土地管理法》《城乡规划法》将生态保护优先原则纳入法律体系。自然资源部数据显示， 年全国生态修复面积累计达380 万公顷，生态保护红线面积占比超过陆域国土面积 30‰ 。这种制度性变革要求城乡规划必须从增量扩张转向存量优化。生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计，国土空间规划体系的重构为生态文明建设提供了制度保障。通过法律的约束和规范，将生态保护贯穿于城乡规划建设的全过程。在实际操作中，这意味着要更加注重生态环境的保护和修复，减少对自然资源的过度开发和浪费。

2. 城乡规划建设的转型要求

2.1 空间治理模式革新

传统城乡二元结构被打破，2021 年国家发改委《2021 年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》明确提出建立城乡要素平等交换机制。统计显示，2022 年我国户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小至17.8 个百分点，城乡要素流动效率显著提升。空间治理模式的革新是城乡规划建设转型的重要内容。随着经济社会的发展，传统的城乡二元结构已经不能适应时代的需求。建立城乡要素平等交换机制，促进城乡要素的自由流动和优化配置，能够打破城乡之间的壁垒，实现城乡一体化发展。在这一过程中，要加强城乡基础设施的互联互通，提高公共服务的均等化水平，让城乡居民能够共享发展成果。

2.2 高质量发展导向

高质量发展是新时代城乡规划建设的核心目标。精细化规划是实现高质量发展的重要手段。通过建立15 分钟社区生活圈，能够提高居民的生活便利性和幸福感。在城乡建设中，要注重生态环境的保护和改善，提高城市的宜居性。同时，加强科技创新在城乡规划建设中的应用，推动智慧城市、绿色城市等建设，提高城乡建设的质量和效益。

3. 国土空间规划实施中的关键问题

3.1 生态安全与开发建设的平衡

生态安全与开发建设的平衡是国土空间规划实施中的关键问题。在推动经济发展的同时，要确保生态环境的安全。长江经济带的实践为我们提供了有益的经验，但生态产品价值实现机制的不完善仍然制约着生态保护和开发建设的协调发展。将GEP 核算纳入规划决策体系，能够更加科学地评估生态资源的价值，为生态保护和开发建设提供更加合理的决策依据。

3.2 存量空间提质增效

存量空间提质增效是提高土地利用效率的重要途径。随着城镇化的推进，城镇存量土地的利用问题日益凸显。深圳和上海的创新实践为我们提

供了借鉴，但土地增值收益分配机制的不完善影响了存量空间更新的积极性。优化土地增值收益分配机制，能够充分调动各方的积极性，促进存量空间的有效利用。

4. 城乡融合发展实施路径

4.1 基础设施网络化布局

数字基础设施建设方面，2023 年全国建成5G 基站总数达293.7 万个，为智慧城乡治理奠定基础。基础设施网络化布局是城乡融合发展的重要支撑。交通基础设施的完善能够加强城乡之间的联系，促进要素的流动。数字基础设施的建设能够提高城乡治理的智能化水平，提升公共服务的质量和效率。在推进基础设施网络化布局的过程中，要注重城乡之间的均衡发展，避免出现基础设施建设的差距过大问题。

4.2 文化基因传承创新

文化基因传承创新是城乡融合发展的灵魂。历史文化遗产是城市的记忆和灵魂，通过活化利用历史文化遗产，能够提升城市的文化内涵和吸引力。建立文化空间基因图谱，将文脉传承纳入国土空间规划"一张图"系统，能够更好地保护和传承历史文化遗产，促进文化的创新和发展。

5. 实践探索与发展建议

5.1 长三角生态绿色一体化发展示范区实践

长三角生态绿色一体化发展示范区的实践为城乡融合发展提供了宝贵的经验。跨省域的规划体系打破了行政区域的限制，实现了资源的优化配置和协同发展。"三统一"的目标确保了生态环境、基础设施和公共服务的均衡发展。创新空间载体的形成促进了产业的升级和创新。在其他地区的城乡规划建设中，可以借鉴长三角的经验，推动区域一体化发展。

5.2 规划实施保障机制

建议完善三条控制线动态调整机制，建立规划实施年度体检制度。推动"多测合一"改革，将审批时限压缩至15 个工作日以内。健全生态补偿机制，探索用地指标跨区域交易制度。规划实施保障机制是确保国土空间规划有效实施的关键。完善三条控制线动态调整机制，能够根据实际情况及时调整规划，提高规划的适应性。建立规划实施年度体检制度，能够及时发现规划实施过程中存在的问题并加以解决。推动"多测合一"改革，能够提高审批效率，降低企业成本。健全生态补偿机制和探索用地指标跨区域交易制度，能够促进资源的合理配置和生态环境的保护。

结论：国土空间规划体系为城乡融合发展提供了制度保障和技术支撑。新时期城乡规划建设应坚持底线约束与弹性适应相结合，通过智慧化手段提升空间治理效能，最终实现人与自然和谐共生的现代化目标。

参考文献：

[1] 吴志强， 孙经纬. 国土空间规划体系下城乡融合发展路径研究[J].城市规划， 2022，46（03）：12 - 20.

[2] 张京祥. 生态文明背景下国土空间规划改革与城乡规划转型[J]. 现代城市研究， 2021（05）：1 - 6.

[3] 自然资源部. 全国国土空间规划纲要（2021 - 2035 年）[Z]. 2022.

[4] 樊杰. 中国新型城镇化与国土空间规划创新[J]. 地理学报，2020，75（12）：2473 - 2489.

[5] 王凯， 陈明. 空间治理现代化视角下的国土空间规划体系构建[J].城市规划学刊， 2019（06）：10 - 17.