乡村振兴下的空间治理的公众参与逻辑、缺陷与优化

摘  要：空间治理是实现乡村振兴，推动中国特色社会主义治理体系现代化建设的重要组成部分。本文基于公众参与理论，从公众参与与生态资源价值化两个维度，分析新集体组织与“一核两翼”党政模式对乡村长效治理的作用。但受到信息差影响的参与困境和“恩庇侍从”造成的执行困境，空间治理模式在出现了村民回馈难、财政、资源浪费和空间治理任务难以执行等问题，反而阻碍了乡村振兴规划布局的实施。基于此，建设乡村的三级市场是一种具有重要意义的选择，即通过参与者准入、协助执行部门、统筹空间治理的方式完善空间治理的民主模式。这种模式能够推动全过程人民民主在空间治理体系的运作，推动乡村振兴下实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求。

关键词：乡村振兴；空间治理；全过程人民民主；公众参与

中图分类号：TU984.2

空间治理是国家治理体系现代化建设的重要组成部分，也是实现空间正义的必然途径。受到空间治理程序缺失的影响，乡村振兴中的不正当空间治理可能造成国土空间规划的乱象丛生。为此，本研究从空间治理的公众参与理论出发，对乡村振兴下空间治理模式运行逻辑进行分析，探究如何有效实现全过程民主与乡村空间治理的有机结合。

一、空间中的公众参与理论

中国特色的乡村空间治理与生态资源价值化以及公众参与有关。在乡村振兴大力推进的背景下，信息不对称、经济负外部性下“市场失灵”造成农民在空间治理中失去了话语权和主体权。而公众参与理论的再提出正是为了乡村空间治理与规划过程中乱象和冲突。约翰·福里德曼认为参与空间规划的过程，既包含了公民教育，执政者与公民间相互学习，又包含了空间政策的在地化纠正。在这过程中并不仅仅是推动空间治理政策落地，农民从“旧农民”转为“新村民”的过程。所谓公众参与核心就在于公众，相较于科学参与，村民在空间治理与规划中更容易被误解为“无知”、“不专业”。福里德曼认为空间治理需要政府注重增量的规划开发转向存量的治理，这更凸显了公民意见的重要性。不同群体在空间治理中，能够实现信息互补、非零和博弈，从而产生明显的公民充权的效益，这时空间政策被赋予人性化和正义化，实现空间治理的社会正义，这也体现了全过程人民民主的过程民主。

随着中国乡村振兴从早期的无秩序状态进入稳定发展的时期，原有的空间增量生产已经无法适应农业农村现代化的要求。生态资源价值化的道路是中国乡村从资源开发转向生态变现与生态系统服务上的必然。可见，空间治理与人民民主是相统一的，生态资源价值化要求都最终向共同富裕的进发，考虑空间上的开发主体的公平性、开发客体的多样性、开发途径的程序性等问题。这样才能保障公民的生存权和发展权，保障首要的基本人权，落实全过程人民民主的结果民主。

综上所述，空间中的公众参与理论由公民社会下的公众参与和生态资源价值化两个部分组成，也是全过程人民民主中的过程民主与结果民主在空间治理中的重要体现。但需要指出的是乡村振兴下空间治理并非是一个封闭的场域，乡村振兴是要将乡村融入城乡融合的体系中。因此在主体的认定中，何种主体可以进入空间的治理，这些需要政府在实践中的考量。

二、乡村振兴中空间治理公众参与化的逻辑

在乡村振兴战略的提出后，各地争相开启了政策性实验和详细性规划，无论是地方政府资源下沉、简政放权还是提出资本下乡、新乡贤政策等，都为乡村的空间治理定了良好基调，也推动乡村空间治理的有序开展。同时，《中华人民共和国乡村振兴促进法》和《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，以及数个中央一号文件中对空间治理的提及都展现出对乡村振兴下的空间治理具有高度重视与积极支持。

（一）空间治理中的公众参与

空间治理涉及多元主体，依据国家与公民社会的关系可划分为乡村主体、基层部门、规划部门及域外主体四类，各主体在治理过程中均扮演重要角色。然而，由于公众参与机制的法律框架尚不完善，主体间缺乏良性互动与协同合作，甚至存在矛盾与冲突。而在乡村场域这一公民社会系统中，基层部门、市场、村民等都是组成部分，当不同交流中断时，便出现了信息差，造成乡村空间治理中的矛盾。如规划部门在限定时间内完成规划项目，减少了公民参与会议的次数或不完全公开规划方案；村民对规划方案不满反对已决定的规划内容；村民的“分散性”造成市场主体进入成本高昂等。因此，公民参与的矛盾必须要通过“制度化的网络系统”来解决，本研究认为可以分为横向上的新集体组织和纵向上的党政组织。

新集体组织具有内生性与一致性，能够整合乡村内部资源以实现统一决策，并通过“乡村理性”监督机制内化乡村主体间的矛盾。徐勇指出，新集体组织依托“农民理性”可降低域外主体面对分散农户的交易成本，同时增强农民集体的市场主体地位，避免资本压制。其次，新集体组织可以保证资源内部消化调整，从内部先解决当前空间治理中土地产权乱的问题。温铁军认为乡村产权的细碎造成了空间治理牵一发动全身，因此打造新集体组织对空间治理有积极作用。

而对于从规划到实施上的转变，以党委领导制为核心，以归口管理和小组为支撑的纵向党政结构保证了从规划部门到实施部门的统一，防止政府出现执行偏差从而保证国家意志能够完整落实到乡村的空间治理。王清认为，这种党政体制有效保障了部门决策走向统筹决策的问题，对空间治理的公众参与具有正面作用。

综上可见，横向新集体组织与纵向党政组织成为乡村振兴空间治理的关键力量。新集体组织通过协商民主提升政策合法性，降低外部交易成本，促进域外主体参与；而党政体制则确保治理一致性，实现全过程人民民主的“全链条”覆盖。

（二）空间治理中的生态资源价值化

生态资源价值化根据马克思主义的“价值二重性”可以分为流量价值化与存量价值化的层面。随着乡村振兴战略的推进，生态资源价值化的逻辑从传统的自然提取转向“绿水青山就是金山银山”的理念。地方政府积极推动乡村各类资源（如山水田林、冰雪等）的创新开发，并将开发收益用于新集体组织运营与公共服务建设，实现资源开发的民主化与成果共享。其次，各地通过组织创新，推动资本下乡与新乡贤回村，并出台金融助农、助林等政策，促进生态资源流量价值化。资本与新乡贤的参与为乡村空间治理注入多元经验与诉求，地方政府通过经济利益赋予其话语权，确保公平参与。在存量价值化方面，地方政府响应碳中和目标，扩大碳汇林与生态林面积，推行林长制等治理体系，强化空间管理。同时，注重人文历史资源的保护与更新，如开发红色资源、修复历史遗迹，推动乡村可持续发展等。

结合上述分析，本研究构建了以公众参与和生态资源价值化为核心的空间治理模式。其核心机制在于：在政治层面，新集体组织与党政组织协同推动政策公众参与化，确保政策公平性；在经济层面，地方政府通过创新开发客体、主体及方式，保障村内外主体民主、公平共享生态资源价值化收益。

三、空间治理公众参与化模式的缺陷与优化

（一）公众参与空间治理中的缺陷

空间治理模式中的公众参与化兼具直接民主与间接民主特性，同时也继承了两者的缺陷，主要表现为信息差导致的参与困境，以及“恩庇侍从”关系引发的执行困境。信息差导致的参与困境源于空间治理中技术部门的专业性与信息公示不充分，表现为公开、反馈与程序三方面的信息不对称：公开信息差体现为规划文件多通过部门网站发布，缺乏传统方式，导致老龄化乡村主体获取信息困难；反馈信息差表现为规划部门未能及时回收反馈，乡村主体回信难、回馈难；程序信息差则因缺乏完善的制度规程与部门间信息共享机制，导致资源浪费，如住建部门已掌握的信息国土部门仍需重复收集。此外，形式化的发布会与协商会进一步加剧了群众意见无处表达的困境。

“恩庇侍从”带来的执行困境是由于基层执行单位需要对村民负责造成的，造成的空间治理政策执行困境。首先，规划项目引发村民不满时，村委拒绝协助导致生态资源价值化项目停滞，最终造成村外主体被迫退出，资源浪费与再治理成本增加；其次，基层单位因群众压力与协商能力不足，难以执行治理调整，进而产生“合法性焦虑”并进一步阻碍政策落实。

可见，当前空间治理公众参与化依旧存在缺陷，本研究认为有必要探究一种能够超越参与困境和执行困境的空间治理模型，以公共参与和生态资源价值化协同的方式升级实现空间治理与乡村振兴不断优化。

（二）空间治理公众参与化的改造

本文认为公共参与和生态资源价值化的横纵向困境是空间治理公众参与化过程中不可避免的现实问题，也是现代民主在实践中常遇到的困境。要解决这些问题必须从解决人民群众分散、下基层“交易成本”高的问题；职能部门任务混乱、权责不统一；程序措施不完善的问题。本文认为在城市土地的“三级市场”上加以改造实现乡村振兴下空间治理的三级市场：

1.一级市场：参与者准入

一级市场旨在整合村内资源，为村外主体提供准入途径。本研究建议，基于新集体组织，村内可将闲置耕地、宅基地等空间资源折算打包外租，村外主体通过租赁获得参与空间治理的权利，村内主体则根据资产定价分权，重新确定参与人数。一级市场降低了规划部门信息通知的交易成本，针对性传递信息，减少信息差，保障公民知情权；同时明确话语权范围，帮助执行部门与村委统一内部意见，避免执行困境。

2.二级市场：协助执行部门

二级市场是各一级市场在镇域单位的统筹，通过二级市场的协调将各新集体组织联合组建为资源开发公司。资源开发公司的成立保证了与项目实施方的正式契约，避免了生态资源价值化过程中的“恩庇侍从”。资源开发公司统一整合镇域资源，便于与域外主体协商，实现收益公平分配。此外，二级市场通过资源整合提供高效引入机制，保障域外主体参与权利，同时协调规划部门的科学决策与基层民主商议，推动协商民主的实现。

3.三级市场：统筹空间治理

空间治理需要在县域一级完成国土空间规划的综合整治，这就需要一个宏观的平台，来维持以党委领导制为核心，以归口管理和小组为支撑的纵向党政结构。三级市场主要将二级市场纳入县域平台，从全域的角度出发对县域空间使用、开发、保护进行综合治理，以此实现山水林田湖草沙的综合治理。除此之外，县人大要根据地方实际情况积极完善公众参与的相关法规，保障公众参与的权益和督促政府完成相关的过程。

四、结论与展望

本文通过分析乡村振兴中空间治理的公众参与逻辑，揭示全过程人民民主的实践路径与挑战，指出乡村治理不仅是技术问题，更是权力分配与利益协调的社会过程。基于“公众参与”与“生态资源价值化”双维框架，提出“三级市场”治理模式，以解决信息差与执行困境，推动民主落地。同时，突破“国家-市场”二元框架，提出“空间-权利-过程”三维模型，为乡村治理提供新理论工具。

（一）研究发现与结论

本文从公众参与、生态资源价值化与三级市场模式三方面探讨乡村振兴中的空间治理优化路径。公众参与通过“一核两翼”模式（新集体组织与党政体制）推动全过程人民民主，但受信息不对称与“恩庇侍从”现象限制，村民知情权、参与权与监督权未能充分保障；生态资源价值化通过流量价值化（资本下乡、新乡贤政策）与存量价值化（如碳汇林、红色资源开发）平衡生态保护与经济发展，但资源分配不均与程序缺失制约了公平性与可持续性；三级市场模式（准入机制、资源开发公司、县域统筹平台）通过资源整合与系统性治理，降低交易成本，提升参与效率，为生态资源价值化的公平分配提供制度保障。

（二）启示与建议

政策层面建议完善《乡村振兴促进法》，明确公众参与程序与权利保障，强化信息公示、反馈与协商机制；而治理层面地方政府应支持新集体组织，利用数字化工具降低信息差，提升参与透明度；最后技术层面同时探索“治理积分制”“乡愁资本化”等创新模式，激发村民内生动力，实现生态与经济的双赢。

（三）不足与展望

本文从制度设计与实践案例分析了公众参与的逻辑与缺陷，但未深入探讨文化传统、宗族网络等非正式制度的影响。未来研究可结合人类学方法，挖掘地方性知识对空间治理的形塑作用，并关注数字化参与工具的长期社会效应。乡村振兴下的空间治理需技术革新、制度完善与公众参与深化，通过构建以全过程人民民主为核心的治理模式，更好实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的乡村振兴目标。

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基金项目：教育部人文社科规划基金项目“耦合景观格局与生态服务的西南喀斯特地区生态系统优化管理研究”（20YJAZH053）

作者简介：王潇剑（1999-），男，江西上饶人，澳门城市大学创新设计学院硕士研究生。