数字政府建设的法治机制问题：整体性治理理论的应用与突破

As an innovation-driven governance model driven by information technology， the rule of law mechanism is of great significance for improving the efficiency of governance and the scientific decision-making. The digital government of Shandong Province has initially built a full-chain digital government rule of law ecology through the exploration of legislative collaborative guarantee， law enforcement process reengineering， and accurate supply of law popularization. Based on the theory of holistic governance， this study analyzes the dilemma of the rule of law under the three core mechanisms of integration， coordination and trust， draws on the excellent construction experience of Shandong Province， and provides suggestions and suggestions for the rule of law guarantee for the construction of digital government from the perspective of holistic governance.

引言

整体性治理旨在通过跨部门协作与资源整合，破解传统科层制治理的管理主义倾向以及管理碎片化问题。数字治理作为其重要实现手段，通过数据共享平台、业务协同系统、智能决策工具等方式，重构了公共管理的运作逻辑。然而，数字治理中法治的“规则约束”常显张力，技术赋能下权力运行的“黑箱化”、监管责任主体不明等问题凸显。2021年，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》将健全数字化治理法治保障体系列为关键议题。在此背景下，数字政府建设的法治问题亟待得到重视。

一、整体性治理理论视角下数字政府建设的法治困境

整体性治理的实现依靠整合、协同、信任三个机制，整合维度强调整合治理要素与数据信息，协同维度着重治理主体间的沟通协作与流程优化，信任维度侧重保障数治安全。数字政府在三个维度都面临着法治挑战。

（一）整合机制困境

其一，政务数据分散于不同部门，数据权属立法的模糊性导致共享缺乏合法性根基，导致部门在立法关键概念的使用上存在差别，缺乏统一的权属界定和共享标准，产生“数据割据”。其二，数字手段偏向可量化数字足迹的采集分析，使高龄、低数字素养群体受到技术隔离。其三，技术标准与法规脱节。新兴领域协同治理需求激增，探索创新治理

模式时面临合规风险。

（二）协同机制困境

其一，各地方政务平台间标准不一，导致部门间“信息孤岛”难以打破。且现行法律未建立穿透性责任链条，未明确跨部门协同的权责划分，责任链条断裂，协同效能不足。其二，数字治理往往由政府部门主导，公众参与渠道有限，无法以法治手段达到反馈闭环，政府决策的“黑箱化”导致无法构建起开放透明的协同治理生态，加剧了政、社间的信息不对称，削弱了多主体治理参与的赋能效果。

（三）信任机制困境

其一，政务数据在使用中监管缺位，敏感公民信息的溢出架空了“最小必要原则”的制度约束，导致信任度的降低。其二，信息公开缺乏统一的操作规范和评估标准，部分地方政府在数据开放方面存在选择性公开现象，关键领域信息透明度不足，难以满足社会监督需求。其三，现有《网络安全法》过度依赖合规审查的被动管理模式，实际运行仍存在隐患，成为黑客攻击高发区。

二、整体性治理理论与法治赋能的耦合机制

山东省通过构建政务数据共享责任清单与“一网统管”智慧平台等探索，初步形成了法治协同提升治理效能的实践范本，显著缓解了整合、协同、信任三个法治困局。本文从整体性治理理论出发，构建了“制度整合-主体协调-社会信任”的法治协同模型，与山东省数字政府法治建

设实践相互印证。

（一）制度整合：跨地域立法联动化的制度创新

传统行政区划导致的规则碎片化是区域协同治理的关键梗阻，制度整合旨在通过跨域立法联动与规则适配，构建统一性与弹性兼容的规则框架，通过法治资源的再分配打破技术特权。

山东省在跨地域立法联动上形成“省内立法先行-跨省协议补充”的创新路径：持续推进《山东省大数据发展促进条例》宣贯落实工作，研究出台《山东省数据交易管理办法》等行政规范性文件，不断提升全省大数据工作法治化、规范化水平；加强行政规范性文件合法性审核；鼓励各市立足实际开展数字政府立法工作；联合黄河流域 9 省 35 市签署《跨域通办联盟合作协议》，协议建立后，各方将采取线上线下同步推进的形式开展通办业务，共计 132 项事项实现互联互通、数据共享。其中，第一批 58 项“跨省通办”事项于 2020 年年底已实现，第二批74 项高频政务服务“跨省通办”事项也于 2021 年底前实现。

（二）主体协调：跨层级执法标准化的流程重构

主体协调实质是通过规则刚性外化与裁量理性收缩，在对核心程序要素实施非人格化约束的前提下，保障跨层级治理的协同性、灵活性，实现“技术理性——价值理性”的双效用。

山东省发挥全国一体化政务服务平台“一网通办”枢纽作用，推出“爱山东”5.0 版，新增开办运输企业、残疾人服务等 23 个“一件事”服务，全省 1380 项政务服务事项实现无差别办理，全省政务服务事项网上可办率达到 90% 以上；全领域推进“无证明之省”建设，推广应用“鲁通码”，累计开展电子证照应用 9.8 亿余次；健全完善数字政府领域标准体系，开展标准宣贯及评估评价工作，加大既有标准推广执行力度，建立标准跟踪评价机制，提升标准应用水平。

（三）社会信任：跨部门权责穿透化的法治保障

信任的实质是以技术刚性建构权力可审计性，将分散的部门权责通过数字链路转化为可追溯的“责任指纹”，实现“人—岗—事—责”全要素透明映射，为权责偏离提供实时预警与溯源依据。

山东省持续推进《山东省大数据发展促进条例》宣贯落实工作，推动制定山东省网络安全条例；严格落实普法责任制，制发《省大数据局2024 年度普法工作计划和普法责任清单》；落实网络安全等级保护、数据分类分级保护等制度，强化政府部门数据管理职责，明确数据归集、共享、开放、应用、安全、存储、归档等责任，各部门单位明确专人统筹负责本部门单位的数据资源管理工作。

三、整体性治理视阈下数字政府法治协同路径优化

（一）联“ 法” 促“ 均” ：重构数字权力秩序

第一，构建市场准入的跨域协同规制体系，强化反垄断框架在数字政务领域的适用性，通过省际立法协作平台动态公开政务服务技术协议目录，建立、技术标准协同审查机制，消除地域性技术壁垒与隐性准入门槛。第二，强化数据主权的跨域治理联动，构建跨区域政务数据确权分类标准，通过立法协同明确政府统筹管理、企业合规使用与公众权益保障的关系。

（二）遵“ 法” 统“ 协” ：提升技术治理效能

第一，构建跨层级执法标准体系。制定统一的技术治理规则，明确接口协议、权限分配的基准性标准。完善层级贯通的绩效评估范式。以公民为导向，依托在线办结率、系统稳定性等客观指标，建立省对市、市对县的穿透式监测体系，确保数字弱势群体服务覆盖率。并设立数据主权让渡的红线清单，防范技术垄断对公共利益的侵蚀，维护数据市场的法治秩序。

（三）以“ 法” 护“ 权” ：筑牢数字安全屏障

第一，建立跨部门数据安全责任穿透体系。完善政务数据全生命周期管理规范，明确政府部门、运营企业、技术供应商的跨部门连带责任，构建数据安全事件联席问责机制。第二推进防御能力的跨部门协同升级。构建网络安全威胁情报共享池，由公安、工信、保密等部门联合制定攻击预警、应急响应的全链操作标准。探索“区块链 + 监管”模式，实现漏洞修复、溯源追责等流程的部门间穿透式联动。

参考文献：

[1]周汉华.数据确权的误区[J].法学研究，2023，45（02）：3-20.

[2]王玲，柳嘉惠.数字法治政府的理论意蕴、现实挑战及应对策略[J]. 东岳论丛，2024，45（12）：185-190.DOI：10.15981/j.cnki.dongyueluncong.2024. 12.022.

[3]王晓杰. 数字政府时代行政程序的结构性变革与价值整合[J].法治研究， 2024（1）：251-285.

[4]程雁雷. 中国式现代化进程中的数字法治政府建设[J]. 江淮论坛， 2024（5）：14-23.

[5]高秦伟. 数字政府背景下行政法治的发展及其课题[J]. 东方法学， 2022（2）：174-187.

[6]覃慧. 数字政府建设中的行政程序：变化与回应[J]. 行政法学研究， 2022（4）：145-155.

[7]展鹏贺. 数字化行政方式的权力正当性检视[J]. 中国法学，2021（3）：114-138.

[8]彭严. 论数字政府建设的法治困境与对策[J]. 科技与法律，2024（12）：136-140.