党建引领基层社会治理现代化路径优化研究

一、理论基础

党建引领基层社会治理现代化具有全局性、基础性和战略性重大意义，有助于夯实党的执政根基，是以人民为中心思想的具体体现，推进中国式现代化的基石工程。党的二十大报告将党建引领基层治理置于国家治理现代化的重要位置，强调通过强化基层党组织功能、创新治理机制、整合多元力量，构建共建共治共享的社会治理新格局。

（一）基层社会治理现代化的内涵

“现代化”为基层社会治理的方向提出了明确要求，将社会治理的合法性、有效性、开放性、包容性等现代民主政治价值融为一体，[1]在治理理念、治理主体、治理机制等方面与以往的基层社会治理明显区别开来，具有重大而深远的理论意义和现实意义。因此，基层社会治理现代化，必须坚持以人民为中心的治理理念，坚持系统化、法治化、智能化、社会化的发展方向，坚持党建引领与自治、法治、德治“三治融合”的综合施治策略，最终构建共建共治共享的基层社会治理新格局。简短而言，“现代化”的核心内涵可概括为党建引领、“三治融合”、“四化”辅助、共建共治共享。

（二）党组织在基层社会治理中的引领作用

构建以党组织为核心的基层治理模式，是解决新时期社会治理问题“中国方案”。党组织在基层社会治理中的引领作用主要体现在以下几个方面：

一是引领基层治理的主流价值。十九届四中全会指出，“促进全体人民在思想上精神上紧紧团结在一起的显著优势”是“我国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势”之一。[2]二是搭建基层治理的有效平台。党组织开展基层治理的实践中，“搭建平台”是有效形成治理合力的途径之一。三是整合基层治理的各类资源。通过不同党组织之间的联动和牵引，各单位得以打破部门界限、条块分割、空间距离，在基层公共事务的处理上形成合力。四是保障基层治理的运转机制。基层党组织发挥凝聚力、号召力、组织力，往往能填补行政力量治理的空白。在创建卫生城、文明城以及抗击新冠疫情等工作中，党组织的动员有效保障了治理机制的运转。

二、党建引领基层社会治理存在问题

从基层实践来看，党建引领基层社会治理虽取得显著成效，但仍存在系统性、结构性问题，制约了治理效能的提升。

（一）党组织领导核心作用发挥不到位。从现实情况看，制约党建引领基层社会治理的最突出短板和问题，就是街道和社区党组织领导核心作用发挥的不到位。

一是街道社区党建统领、统筹协调作用不明显。街道党工委与驻区各单位党组织，社区党组织与物业公司、业主委员会和“两新”组织的联系不够密切，党组织领导下的社区服务机制、居民自治机制、群团带动机制、社会参与机制不够健全，运行不够顺畅。[3]二是部分乡村（社区）党建管理粗放、党组织虚化弱化，组织带动能力不强，难以树立治理的权威性。如因城市社区人流量较大，党组织和党员管理不到位的问题突出，容易出现社区党员“空挂”现象，党员和党组织作用发挥不明显；在党建工作的引领作用发挥不够，没能真正调动社区内各类党组织和党员参与社区治理的积极性。三是基层党组织创新意识不高。

（二）基层社会治理行政化色彩过于浓重。根据法律规定，社区自治组织有协助政府相关部门履行工作的职责。在该规定框架下，地方政府一般会认为社区自治组织是政府的延伸，也就是在行政上存在领导与被领导的关系，这与基层党组织引领社区治理中的“引领”显然是不同的。实际上，“引领”强调的是掌控一定主动权的“共治”，而“领导”与“被领导”则是权力的集中控制。过分强调“领导”，会导致社区自治权力被削弱，甚至导致社区自治组织在一定程度上成为基层党组织的“腿”，出现严重的行政化趋势。一旦出现这个趋势，自治的目标也就难以实现了。

（三）基层治理法治化社会化水平亟待提高。全面依法治国，基础在基层，工作重点在基层。基层法治建设还存在很多短板制约了社会治理效果。比如立法冲突现象时有发生，部分法律规定实施效果不佳。由于上位法与下位法，或者不同部门规范之间时有矛盾，一些地方立法制定过程中没有广泛听取基层群众意见，导致基层政府参照相关法律法规实施行政行为过程中经常面临群众意见大、行政法规及规章实施效果差等问题。有些地方法规、工作文件等规定内容原则性太强，过于笼统，发挥全过程人民民主作用不够，为后续的拆迁补偿、居民安置、审批复核等工作埋下隐患。

（四）社区干部队伍建设亟待加强。一是纪法意识不强。有的党性观念不强，缺乏大局意识，导致班子不团结，运行不协调，影响党组织作用发挥和正常工作的开展；有的利己思想严重，法纪意识淡薄，执行规章制度和民主程序不严格，直接损害了党和政府的形象。二是主动服务的意识不强。一些街道反映，社区（村）干部近几年追求高学历、年轻化，但年轻干部不善于和居民沟通、稳定性差、责任意识不强等问题比较突出，且“本土化”难以保证，导致对工作的“融入感”不强，对本社区（村）人、事、物、情不熟悉，影响了服务工作的深入开展，不利于群众满意度的提升。[4]三是能力素质与承担的工作任务不相适应。例如，有的干部对矛盾纠纷的预防和排查化解不到位，不懂得运用协商、法治等办法引导上访群众表达诉求，导致部分社区信访投诉集中的现象迟迟得不到根本改善。

三、党建引领基层社会治理现代化的优化路径

党建引领基层社会治理现代化是夯实中国式现代化根基的关键举措。针对组织悬浮、基层治理法治化社会化不高、群众参与不足等痛点，应多措并举，通过组织优势转化治理效能，实现“人人有责、人人尽责、人人享有”的治理共同体。

（一）创新党建引领模式，推进党建与治理深度融合

推进基层社会治理，创新社区治理体系，关键在坚持和加强基层党组织的领导核心作用。一是深化街道管理体制改革。围绕推进街道聚焦主责主业，进一步理顺街道与职能部门关系，推进“街道吹哨、部门报到”工作的实施，明晰区街职责，规范“属地管理”，赋予街道相应指挥调度权、考核督办权、人员管理权、资金支配权等权力，推动街道把工作重心转移到加强党的建设和公共服务、公共管理、公共安全等社会治理工作上来，增强街道统筹协调政府职能部门派出机构和基层执法力量的能力。[5]

二是推动党组织开放共建。借鉴先进地区经验，推行“扁平化”管理模式，建立街道“大工委制”和社区“大党委制”，吸纳驻区单位、企业等党组织负责人为兼职委员。实行党建联席会议制度，定期召集驻区单位、企业、社会组织、物业公司、业委会负责人及社区民警，研究解决社区工作重要事项，制定共同章程、签订共建协议，形成以开放共建为纽带的基层党建工作新格局。

三是大力构建红色网格治理新体系。当前党建、综合、交通、城管、消防、交警、环保等都在不同程度地推行网格化管理方式，调整优化网格设置，积极构建“党建主导、多网合一、一网多能”的红色网格治理新体系，以党建网格化为统领，在多网融合中同向发力、整体推进，实现一网兜起区域大小事，提升城市基层治理水平。

（二）创新党建服务模式，提升基层服务能力

结合社区“六位一体”建设，围绕实现服务便利化、便民化目标，统筹各方面社会资源，在社区层面建设功能集成、运转顺畅的各类服务平台。一是打造综合服务平台。依托街道、社区现有综合服务，规划设施建设布局合理、功能完善、互联互通的综合服务平台，学习借鉴北京、上海的做法，将“党建、政务、生活、法律、健康、文化、社区管理”等各类服务事项统筹纳入平台，提供“一站式”服务。

二是积极创新服务手段。加强信息化、网络化建设，积极推进“互联网+”管理模式在社区层面的应用，加大政务服务自助办理系统在社区的推广、布设力度，统筹做好线上线下各项服务，切实提高服务效率和水平。同时，坚持民生无小事的工作理念，聚焦党员群众个性化、多样化需求，进一步拓宽党组织联系服务群众渠道、提升服务精细化水平。

三是加强社区工作者队伍建设。社区工作者是和社区群众接触最多的人，最直接影响群众对社区工作的评价。一方面是加强教育培训，建立社区“全科人才”培养理念，让一批“懂政策、业务精、能力强”的一专多能的复合型人才充实到社区工作一线中来，让办事群众能够在一个窗口、面对一个工作人员就能办理所有业务；另一方面要完善社区工作者成长晋升渠道，深化社区工作者人事制度改革创新，打破条条框框束缚，探索建立社区工作者在专业化和体制内双渠道培养成长体系，破解基层党务人才紧缺难题，真正让社区工作者留得下、干的住。

（三）坚持以人民为中心，延展党建工作质效

当前基层面临着任务繁重、头绪繁多、管理难题复杂多变的新情况，只有尊重群众主体地位，让人民群众充分参与到基层治理中来，才能真正实现群众满意的治理。[6]

一是探索地方立法，完善基层社会治理的制度体系，提高基层社会治理法治化水平。权责明确的制度体系是基层社会治理法治化的基础，通过地方立法界定政府部门的职责权限、权力义务，制定完善必要的程序规定，形成权责明确、科学合理、有序衔接、良性互动的制度体系。针对地方治理中的原则性问题、重大利益冲突问题，探索通过地方性立法的方式进行规制。

二是要发挥市民公约、行业规章和社区自治章程等的作用，提高基层社会治理系统化水平。基层治理是一个复杂的系统性工程，治理过程中所遇到的问题也是十分繁杂的，法律法规不可能对所有的事务都一一规制，市民公约、行业规章和社区自治章程等具有多元参与、平等协商的优点，与社会治理参与主体多元的要求高度契合，在制定市民公约、社区自治章程的过程中要广泛听取基层群众意见。

三是健全科学决策体系，完善多元化纠纷解决机制，提高基层政府的依法行政水平。四是发挥基层协商民主议事的积极作用，提高基层治理的社会化水平。基层协商是基层群众自治的生动实践，是提升社会治理水平的重要手段。要完善对话机制，降低自治门槛。通过楼院党支部建设将自治的模式开展到楼宇、院落中间来，实现“走出家门，协商交流”。要加强村（居）务监督委员会建设，抓好村（居）务信息公开，实行民主监督；要注重发挥好人大法律监督、政协民主监督、人民群众和新闻媒体的社会监督作用，为社区协商营造浓厚社会氛围。

（四）创新干部队伍培养模式，提升治理载体的整体能力

加强基层党建，领导基层治理，必须有一只稳定的骨干力量来承担复杂的工作任务。[7]基层党组织参与基层治理活动，关键在于提升治理载体的整体能力。一是加强带头人队伍建设。把社区“两委”成员纳入区、街两级干部队伍、人才队伍建设总体规划，由组织部门牵头制定具体方案，围绕梯队建设、分类培养和能力提升分别制定具体工作措施。牢牢抓住带头人这个关键，着力在“选育管用”上下功夫、出实招。二是强化党员教育管理。着眼强素质，抓住政治学习和党性锻炼这个核心和关键，鼓励广大党员努力争先锋、做表率。

结语

基层社会治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要基石，党建引领是破解基层治理难题的核心。本文揭示了当前党建引领基层治理中存在的结构性矛盾，从体制机制创新、服务效能提升、法治社会构建、干部队伍建设等维度提出了针对性策略。实践表明，唯有持续强化党组织在基层治理中的领导核心地位，打破行政化壁垒，推动多元主体协同共治，才能真正实现基层治理从“管理” 向“治理”的范式转型。需进一步深化党建引领的理论创新与实践探索，在完善制度体系、激发社会活力、提升治理精细化水平等方面持续发力，为基层社会治理现代化注入持久动力。

参考文献

[1]李建：《社会主义协商民主推进国家治理现代化研究》，吉林大学博士学位论文，2016 年.

[2]魏志奇：《增强党的社会号召力探析》，载《中国特色社会主义研究》，2020 年第3 期.

[3]王忠：《找准着力点 破解症结点 精准提升城市基层党建工作水平》，载《昆明日报》，2019 年 8 月2

1 日.

[4]付宁宁：《济南市槐荫区农村基层党组织组织力研究》，山东财经大学硕士学位论文，2021 年.

[5]杜玲：《我市全面启动乡镇和街道机构改革》，载《焦作日报》，2019 年6 月4 日.

[6]孟姝瑱：《“政通人和”视域下创新基层社会治理研究》，载《山东干部函授大学学报（理论学习）》，

2022 年第 2 期.

[7]赵文泉：《提升城市基层党建整体效应》，载《中国组织人事报》，2019 年8 月26 日.