关于对国有企业派驻纪检监察组职责优势、现实问题及优化建议的思考

《监察法》将实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作作为重要立法目的，为实现全覆盖的目标，更好制约和监督权力，需要更加完善我国的监督体系，深化国家监察体制改革，从巡视、派驻、监察三个方面实现全面覆盖的统一的权力监督格局。派驻制度是我国特色监察体制的重要组成部分，在一体推进“不敢腐、不能腐、不想腐”方面发挥着监督探头作用。本文围绕监察法关于派驻方面的有关规定，通过分析国有企业派驻纪检监察组有关工作职责、现实优势及存在问题，提出针对性的优化建议，对于进一步深化国有企业纪检监察体制改革具有一定意义。

一、明确派驻的范围形式及职责设定

《监察法》第一条规定了国家监察全面覆盖原则，要求“加强对所有行使公权力的公职人员的监督”。第十二条规定了各级监察委员会可以向本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出监察机构、监察专员。国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是党执政兴国的重要支柱和依靠力量，依法对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。派驻改革确立了派驻机构与国有企业各治理主体“监督与被监督”关系，将监督对象扩展至国有企业所有行使公权力的公职人员，实现了国有企业党风廉政建设体制性变革。[1]

在国有企业实施派驻改革是贯彻落实《监察法》的应有之义，由监察机关派出监察组对驻在企业开展长期的日常的监督，以保证监察机关能够经常及时、准确有效地了解不同企业的情况，推动监察工作向基层延伸，实现国有企业监察工作全覆盖。实践中，国有企业落实派驻制度主要采取的组织形式为设置派驻纪检监察组或者设置监察专员，根据监察对象人数多少、单位体量规模大小、监察任务的轻重、开展监察工作的难易程度等进行区分，达到合理配置监察资源、保证高效运作的良好效果。

根据监察法实施条例之有关规定，派驻纪检监察组的主要职责包括两大方面：一是派驻或者派出的监察机构、监察专员根据派出机关授权，按照管理权限依法对派驻或者派出监督单位、区域等的公职人员开展监督。监督是派驻机构的首要职责，派驻监督是从严治党的重要制度支撑。通过充分发挥派驻监督的“探头”作用，不断推进党风廉政建设和反腐败斗争。国有企业派驻纪检监察组发挥监督职责，紧扣贯彻习近平总书记重要讲话重要指示批示精神和党中央决策部署，紧扣贯彻落实“十四五”战略规划、提升科技创新成效、深化国有企业改革等重点任务，开展台账化、清单化监督，提出监察建议，推动各项任务目标落实落地。二是对职务违法和职务犯罪进行调查、处置。依据《监察法》对监察委员会的职权规定内容以及监察法实施条例规定，监察机构、监察专员可以按规定与地方监察委员会联合调查严重职务违法、职务犯罪，或者移交地方监察委员会调查。实践中，国有企业派驻机构可以依据授权，对监察对象涉嫌职务违法如贪污受贿、利益输送、滥用职权等犯罪行为进行调查，并根据调查结果，对相关人员依照法定程序做出政务处分决定，包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等。监察权赋予派驻机构运用留置等措施权限，强化了工作效果和震慑效用，通过组地联合办案方式构建重大案件查办的有效机制,实现了国有企业监督执纪工作的机制创新。

二、派驻制度的优势分析及现实问题

派驻制度是党和国家的重要监督制度，该制度最早可以追溯到 1962 年八届十中全会通过的《关于加强党的监察机关的决定》，在实践方面最早始于党的十二大之后，在十二大《党章》中规定：“党的中央纪律检查委员会根据工作需要，可以向中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组或纪律检查员。”通过四十多年实施深化派驻制度，各级派驻机构坚决贯彻落实党中央精神，强化政治监督和调查处置，把坚持和加强党的领导贯穿工作全过程各方面，推动驻在单位切实做到“两个维护”，贯彻党的理论和路线方针政策，落实党中央决策部署。

派驻制度具有显著优势，派驻机构是派出机关的组成部分，与驻在单位是监督和被监督的关系。完整的派驻制度包括派驻机构及其相关体制两个部分。在相关体制部分，主要包括两类关系：一是派驻机构与派出机关的领导或管理关系，即领导或管理体制；二是派驻机构与驻在单位的关系。[2]通过梳理总结尤其是十八大以来派驻工作实践创新成果，可将优势概括为发挥“派”的权威和“驻”的优势，着力破解监督对象数量多、涉及行业领域广、监督管理难度大、同级监督不到位、上级监督够不到等问题。一是监督力量得到强化。派驻机构代表派出机关开展监督，做到明确监督思路，细化监督措施，强化监督执行，形成监督长效，确保各项决策部署和工作任务在本单位本系统得到不折不扣贯彻落实。大力支持并指导有条件的国有企业纪委积极探索对基层党组织开展派驻监督，探索采用综合派驻方式，对所属子公司实施派驻监督；指导编制《企业派驻纪检监察组管理办法（试行）》等工作制度，按区域划分或者业务板块派出派驻组。二是保持监督的独立性。派驻纪检监察组或监察专员受派出机构领导，对派出机构负责，在工作上保持独立性，及时了解驻在企业的实际情况和具体问题，定期向派出机构汇报工作，提高监察工作质效。在派驻制度中实现派驻组组长的考核评价、确定薪酬待遇等以上级为主，派驻机构地位相对独立，充分发挥“人员精简、队伍更专、监督有力”优势，保障监督质效。三是突出监督重点。发挥派驻纪检监察组“近、快、灵”的工作优势，按照“事前告知、事中监督、事后督查”方式对决策流程进行全过程监督，结合国有企业实际情况，研究制定《驻在企业“三重一大”决策监督实施办法》等相关制度，聚焦全面从严治党、选人用人、巡视巡察、推动企业高质量发展等方面加强监督。四是提升审查调查能力。实施派驻监督后，对国有企业下属单位的信访举报受理和问题线索处置由派驻机构实施，通过加强对派驻机构的资源优化、力量整合，进一步规范工作流程和处置程序，实现精准分类、逐级办理、快查快办，对一些问题线索的处置和违纪查办开展交叉联合办案，有效解决驻在企业“人手不够不能办案、能力不足不会办案、碍于情面不敢办案”问题，进一步提升审查调查工作水平。五是加强工作队伍建设。不断强化国有企业派驻干部、驻在企业纪检委员和基层联络员三支队伍建设，建立《纪检联络员管理办法》等规定，深化上下联动，强化结果运用，推动全面履职。六是加强制度规范化建设。制定出台《国有企业派驻纪检监察组工作规则》，明确体系定位、监督对象、职责权限、监督重点、方式方法等，进一步厘清职责边界，规范工作流程，提高工作质量标准。

存在问题方面：一是部分基层企业党组织对派驻组的职能定位不清晰，有的派驻监督任务大而全，但精准度不够，与中心工作贴合度不高。二是在派驻制度下落实“大监督”格局缺乏科学统筹和系统计划，多头检查、多头报送、多头整改、重复监督问题突出，监督合力未能充分显现。三是企业内部各职能部门协作意识欠缺、机制不完善，监督成果共享机制还未真正通畅和完善。四是队伍建设还有差距，尤其是落实规范化、法治化、正规化建设方面还存在困难，有效发挥基层派驻监督“探头”作用方面有待加强。

三、优化建议

从总体看，国有企业按照纪检监察体制改革总体部署，进一步聚焦主责主业，持续深化“三转”，基本实现了“做强集团、做实基层，做到监督执纪全覆盖”的改革目标，纪检监察体制改革取得明显成效。下一步要进一步贯彻落实关于深入推进纪检监察体制改革的各项要求，持续推动各项改革举措落地落实，为国有企业实现高质量发展提供坚强保障。

一是深化纪检监察体制改革精神落实，推进“三化”。纪检监察工作规范化、法治化、正规化，实质是依据党章党规党纪和宪法、监察法等法律法规赋权、限权、行权，以法治思维和法治方式推进各项纪检监察工作。随着纪检监察体制改革实践的不断丰富发展，需进一步细化完善相关制度和规定，提高监督执纪工作的精准性、实效性。要进一步优化调整国有企业各级派驻机构，根据企业情况设置综合派驻纪检监察组、驻个别企业纪检监察组等，对不具备条件设立纪委的下属公司开展综合派驻监督，高质量推进各级国有企业监督执纪“全覆盖”。

二是强化监督执纪审查调查的力量整合。推动建立联合监督机制，综合统筹内控合规、风险、审计、巡视、党风廉政等监督资源，共享监督信息，形成监督合力，向单一监督主体无法解决的问题同向发力。[3]要综合运用纪律检查建议书等手段，找准廉洁风险点和管理制度等方面存在的漏洞，依纪提出纪律检查建议和监察建议，督促有关单位加强廉洁教育、强化日常管理、堵塞制度漏洞、健全整改长效机制。针对查办案件暴露出来的对混合所有制企业管控不力、监督不到位等问题，要进一步健全完善相关监督制约制度和风险防控机制。针对案件查办中存在“双管”干部的日常监督管理权在企业，党组织关系由属地管理的情况，要组织地方纪委监委和企业纪检组加强沟通，进一步完善国有企业派驻机构与地方纪委监委联动查办的工作机制，强化力量整合。

三是提高派驻组干部的专业水平和履职能力。从监察体制改革整体情况看，在案件办理中纪法贯通、法法衔接的要求对派驻干部的专业性提出了更高的要求，开展监督执纪特别是聚焦“三新一高”推进政治监督的素质能力和专业化水平日益凸显，纪检监察组要进一步加强对组内干部的业务培训和能力提升，加强研讨交流，加大以干代训、以案代训的力度，持续提高各企业纪检监察干部监督执纪审查调查工作的能力和水平。

参考文献

[1] 强舸：新时代国有企业纪检监察派驻模式改革与创新[J]. 中共中央党校（国家行政学院）学报,2023,27(5):24-34.

[2] 任建明：派驻制度改革：回顾、反思与前瞻，载《河南社会科学》，2022,30（08）：1-10.

[3] 徐梦龙：金融领域反腐力度加大的背后：中管金融

[4] 企业派驻机构强化与地方纪委监委协作配合，中央纪委国家监委网站 中国纪检监察报 ，2019，07.19.