城市更新背景下农村宅基地盘活路径探讨

近年来，我国城市更新进入高质量发展阶段，城市空间优化、产业升级与要素外溢为乡村发展带来新机遇。与此同时，农村地区因青壮年劳动力外流、传统产业转型，大量宅基地处于闲置或低效利用状态，既造成土地资源浪费，也制约乡村功能提升与价值实现。在此背景下，农村宅基地盘活不仅是落实《中华人民共和国土地管理法》关于“盘活农村闲置宅基地和闲置住宅”要求的具体举措，更是推动城乡要素双向流动、促进乡村振兴的重要途径[1]。河南省新县西河村作为典型的豫南山区传统村落，既保留了完整的传统建筑风貌与生态资源，又面临宅基地闲置与乡村发展的现实需求。以该村为案例探讨宅基地盘活路径，一方面可丰富传统村落宅基地利用的微观案例研究，弥补现有研究多聚焦宏观政策而缺乏具体实践落地分析的不足；另一方面，其经验可为我国南方山区、传统村落集中区域的宅基地盘活提供可借鉴的操作范式，具有显著的实践意义。

本文首先界定城市更新、农村宅基地盘活等核心概念，梳理相关政策演进与理论支撑；其次以西河村为案例，分析该村基本特征与宅基地盘活的初步实践；再次剖析盘活过程中存在的核心矛盾与待优化因素；最后结合城市更新带来的要素外溢机遇，从产权、要素、功能三个层面构建针对性的盘活路径，为西河村及同类村庄提供实践指引。

一、农村宅基地盘活的理论基础与政策导向

（一）核心概念界定

城市更新是指通过对城市建成区空间形态、功能业态、基础设施的优化升级，提升城市综合承载力与可持续发展能力的过程。在城乡融合背景下，现代城市更新已不再局限于城市内部，而是通过要素外溢与功能辐射，带动乡村空间品质与产业活力提升，这为农村宅基地盘活提供了外部环境支撑[2]。农村宅基地是指农村村民基于集体经济组织成员身份，依法取得用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，具有身份性、福利性与用益物权属性。宅基地盘活则是在符合国土空间规划、保护耕地与生态环境的前提下，通过产权调整、功能转换、要素注入等方式，将闲置或低效利用的宅基地转化为具有生产、生活或生态功能的资产，实现资源价值最大化与乡村发展需求的匹配。

（二）政策演进与理论支撑

近年来，国家层面关于农村宅基地管理的政策逐步从“严格管控”向“盘活利用”转变：2019 年《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》明确提出“鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”；2021 年《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》进一步允许闲置宅基地用于发展乡村旅游、民宿、文创等产业；2023 年中央一号文件强调“深化农村宅基地制度改革试点，探索宅基地‘三权分置’有效实现形式”，为宅基地盘活提供了清晰的政策导向[1]。

理论层面，乡村振兴理论强调通过资源整合与功能提升实现乡村全面发展，宅基地作为乡村核心资源，其盘活是乡村振兴的重要载体；产权理论指出，清晰的产权界定是资源高效利用的前提，宅基地“所有权、资格权、使用权”三权分置改革，为盘活过程中多元主体利益协调提供了理论基础；城乡要素流动理论则表明，城市更新带来的资金、人才、技术等要素向乡村流动，可破解宅基地盘活的要素制约，实现城乡资源互补与价值共创[3]。

二、案例区概况与宅基地盘活现状

（一）新县西河村基本特征

西河村位于河南省信阳市新县周河乡，地处豫南大别山腹地，距新县县城有一定距离，紧邻省道干线，交通可达性较好。该村是国家级传统村落，全村地域面积适中，村落核心区保留了数量较多的明清时期传统民居，建筑风格以砖木结构为主，依山傍水而建，形成“枕山、环水、面屏”的传统村落格局，生态资源与文化底蕴深厚[4]。

从人口与经济特征来看，西河村户籍人口规模适中，常住人口较少，青壮年劳动力多外出务工，村内以老年人口与留守儿童为主，人口空心化特征明显。经济结构上，传统农业（茶叶、板栗种植）占比逐年下降，近年来依托传统村落资源，乡村旅游逐步成为主导产业，近年已接待游客数量可观，为宅基地盘活奠定了产业基础。

从宅基地分布来看，西河村宅基地分为两类：一类是村落核心区的传统民居宅基地，多为闲置或低效利用状态，部分老宅因年久失修存在维护不足的情况；另一类是村落外围的现代宅基地，多为村民新建住宅，利用效率较高，但布局相对分散。两类宅基地的差异化特征，决定了盘活需采取分类施策的思路[4]。

（二）西河村宅基地盘活的初步实践

依托传统村落保护与乡村旅游发展，西河村已开展宅基地盘活的初步探索，核心思路是“保护风貌、引入资本、村民参与”。具体实践包括三个方面：一是村集体牵头梳理闲置宅基地资源，对核心区部分闲置老宅进行登记造册，明确产权归属与房屋现状，避免因产权不清导致的盘活障碍；二是引入专业文旅企业，通过“村集体托管+企业运营”模式，将部分闲置宅基地改造为精品民宿、文创商店与乡村博物馆，改造过程中严格遵循传统建筑风貌保护要求，保留木构架、砖墙、灰瓦等传统元素，仅对内部空间进行现代化改造以满足住宿与使用需求；三是建立初步的利益分配机制，农户以宅基地使用权入股或租赁给企业，获得租金收益或分红，同时优先参与民宿服务、卫生保洁等工作，实现“资源变资产、农民变股东”的初步转变[4]。

从实践效果来看，初步盘活的宅基地已成为西河村乡村旅游的核心吸引点，近年以来，民宿入住情况稳定，带动村集体与农户收入均有显著提升，不仅激活了闲置资源，也增强了村民参与乡村发展的积极性。但整体而言，西河村宅基地盘活仍处于起步阶段，盘活范围有限，支撑条件与协同机制尚未完善，需进一步优化路径设计。

三、西河村宅基地盘活的核心矛盾与待优化因素

（一）产权明晰与实际操作的衔接矛盾

宅基地产权清晰是盘活的前提，但西河村在产权梳理过程中面临“法律界定与实际情况”的衔接难题。一方面，部分宅基地因历史继承、分户等原因，存在“一户多宅”“多户共有”的情况，如部分老宅由兄弟多户共同继承，产权边界模糊，盘活时需协调多户利益，若某一农户不同意，则整栋宅基地难以纳入盘活范围；另一方面，农村宅基地确权登记工作虽已基本完成，但部分登记信息与实际房屋状况存在偏差（如老宅翻建后未及时更新登记），导致盘活过程中需重新核实产权，延长了项目推进周期。此外，宅基地“三权分置”中使用权的流转期限、收益分配比例等，目前缺乏明确的地方实施细则，村集体、企业与农户在协商过程中易产生分歧，影响盘活效率[5]。

（二） 要素供给与盘活需求的匹配待优化

城市更新背景下，乡村宅基地盘活需资金、人才、基础设施等要素支撑，但西河村目前面临要素供给不足的情况。从资金来看，宅基地盘活（尤其是传统民居改造）需较高的前期投入，单栋老宅改造为精品民宿的成本较高，村集体自有资金有限，社会资本虽有投资意愿，但因乡村旅游项目回报周期长、风险相对较高，仍存在顾虑，导致资金投入难以满足大规模盘活需求；从人才来看，宅基地盘活涉及规划设计、运营管理、文化创意等多个领域，西河村本地缺乏此类专业人才，外部人才引进需支付较高成本，且难以长期留驻；从基础设施来看，村落核心区部分宅基地所在区域的道路较窄，大型建材运输不便，给排水、电力、网络等基础设施尚未完全覆盖，改造后民宿、文创空间的使用功能受到限制，影响盘活后的运营效果[5]。

此外，西河村宅基地盘活还面临“保护与开发”的平衡难题——作为传统村落，需严格保护历史风貌与生态环境，这在一定程度上对宅基地的功能转换与规模开发提出了更高要求，如何在保护前提下实现高效盘活，仍是需要探索的关键问题。

四、城市更新背景下西河村宅基地盘活的路径构建

（一）以产权梳理为基础，搭建多元主体协同机制

产权梳理是破解宅基地盘活障碍的核心，需以“清晰化、规范化”为目标，同时构建多方协同的利益协调机制。首先，村集体应联合、住建局等部门，开展宅基地产权“二次核实”工作，结合实地测绘与农户访谈，更新宅基地确权登记信息，明确产权归属、边界与面积，建立“一户一档、一栋一策”的宅基地信息台账，尤其针对多户共有的老宅，通过签订产权分割协议或委托村集体统一管理的方式，解决产权分散问题。其次，依托宅基地“三权分置”改革，制定《西河村宅基地使用权流转管理办法》，明确使用权流转的期限（建议设定合理区间，兼顾各方利益）、租金标准（参考周边乡村旅游项目收益，设置适度递增机制）与收益分配比例，其中农户获得主要收益份额，村集体提取部分资金作为宅基地管理维护基金，剩余部分用于村内公共设施建设，确保利益分配公平合理。

在主体协同方面，应构建“政府+村集体+企业+农户”的四维协同机制：政府负责政策引导、基础设施配套与监管，如争取城市更新专项补助资金，用于村落核心区道路优化、给排水设施改造；村集体作为宅基地盘活的“纽带”，负责组织农户参与、协调各方利益与监督企业运营；企业负责投资、规划设计与运营管理，引入城市文旅运营经验，提升宅基地盘活后的商业价值；农户以宅基地使用权入股或租赁，同时参与经营服务，形成“风险共担、利益共享”的共同体。此外，可成立由村民代表、企业负责人、专家学者组成的宅基地盘活监督委员会，对项目进展、资金使用与收益分配进行全程监督，保障农户权益。

（二）以要素整合为核心，强化盘活的支撑条件

城市更新带来的要素外溢为西河村宅基地盘活提供了机遇，需从资金、人才、基础设施三个维度整合要素，破解供给制约。在资金整合方面，应构建“政府补助+社会资本+村集体自筹”的多元资金池：争取河南省乡村振兴专项基金、信阳市传统村落保护资金，用于宅基地改造的前期补贴；通过“PPP 模式”引入城市文旅企业、房地产企业等社会资本，明确投资回报方式（如民宿收益分成、品牌授权费）；村集体通过盘活闲置集体资产（如废弃厂房）获取收益，补充宅基地盘活资金。同时，可探索“宅基地使用权抵押融资”试点，农户以宅基地使用权作为抵押，向新县农村商业银行申请低息贷款，用于自主改造闲置宅基地发展家庭民宿，降低农户参与门槛。

在人才保障方面，实施“引进+培育”双轮驱动策略：从城市引进规划设计团队（如与郑州、武汉的建筑设计事务所合作），开展宅基地改造的方案设计与技术指导；与信阳师范学院、新县职业技术学校合作，开设乡村旅游运营、传统建筑修缮等培训课程，培育本地“土专家”与青年创业带头人；出台《西河村返乡人才激励办法》，为返乡青年提供宅基地改造补贴、创业贷款贴息等政策支持，吸引青壮年回流参与宅基地盘活。

在基础设施提升方面，应借助城市更新的技术与资金外溢，推进“基础设施城乡一体化”：将西河村核心区基础设施改造纳入新县城市更新总体规划，由新县住建局牵头，适度拓宽村内主干道，增设停车场；铺设雨污分流管网，接入新县污水处理系统；升级村内电力设施，实现5G 网络全覆盖，为宅基地盘活后的运营提供保障[6]。

（三）以功能适配为导向，探索差异化盘活模式

结合西河村宅基地的区位、建筑特征与乡村旅游需求，应采取“分类施策、功能适配”的盘活模式，实现“保护与开发”的平衡。对于村落核心区的传统民居宅基地，应主打“文化体验”功能，改造为精品民宿、传统手工作坊与乡村博物馆，改造过程中严格遵循《新县传统村落保护规划》，保留传统建筑的梁、柱、门窗等结构，内部采用轻量化改造，增设独立卫生间、空调等现代设施，既满足游客舒适度需求，又保留历史风貌。例如，可将部分位于村落水系周边的老宅改造为“亲水民宿”，依托山水景观打造沉浸式住宿体验；将少量位于村落中心的老宅改造为“西河民俗博物馆”，展示大别山传统农耕文化与民居建筑技艺，吸引游客参观。

对于村落外围的现代闲置宅基地，可结合城市居民“田园生活”需求，发展“农舍体验”功能，改造为家庭农场、亲子乐园或康养小院，农户自主经营或与城市康养机构合作，提供采摘、农事体验、健康养生等服务，满足城市居民短途度假需求。此外，可依托西河村茶叶、板栗等特色农产品，将部分宅基地改造为“农产品文创工坊”，引入城市文创设计理念，开发茶叶礼盒、板栗衍生品等文创产品，延长产业链，提升宅基地盘活的附加值。

在盘活规模上，应遵循“适度开发”原则，首批重点盘活村落核心区一定比例的闲置宅基地，待模式成熟后逐步推广，避免过度商业化破坏村落生态与文化氛围。同时，可结合城市更新中的“社区营造”理念，在宅基地盘活过程中保留部分公共空间（如村口广场、百年古树下的休憩区），用于村民日常活动与游客互动，维系村落的社会网络与生活气息。

五、结论与展望

城市更新背景下，农村宅基地盘活是实现城乡要素互补、推动乡村振兴的重要途径。本文以新县西河村为案例，通过分析其宅基地盘活的现状与待优化因素，构建了“产权梳理—要素整合—功能适配”的盘活路径。研究表明，西河村具有生态资源与文化底蕴深厚的优势，初步实践已取得一定成效，但仍面临产权衔接不畅、要素供给不足等问题；通过搭建多元主体协同机制、整合城市外溢要素、探索差异化盘活模式，可有效破解这些问题，实现宅基地从“闲置资源”向“价值资产”的转化。

展望未来，随着城市更新与乡村振兴的深度融合，西河村宅基地盘活需进一步优化协同机制，如引入数字技术建立宅基地盘活信息平台，实现资源、资金、人才的精准匹配；同时，需加强与周边村落的联动，打造“传统村落集群”，形成宅基地盘活的规模效应。此外，西河村的实践可为豫南大别山地区乃至全国同类传统村落的宅基地盘活提供参考，未来需进一步总结经验，形成可复制、可推广的模式，为城乡融合发展提供实践支撑。

参考文献：

[1]黄成光，晋继良，高术峰，等. “三清三变两增”激活农村“两闲”资产[J].河南农业，2024，（07）：6-7.

[2]陈水生，王培红.统筹式城市更新：中国城市更新的发展困境与优化路径[J].治理研究，2024，40（04）：98-1159.

[3]张学润，何美丽.农村闲置宅基地的盘活利用策略[J].农村·农业·农民，2024，（18）：40-42.

[4]闫超，孟梅，史彦松，等.农村闲置宅基地盘活路径研究——基于河南省新县五个自然村的调查[J].中南农业科技，2023，44（02）：157-161.

[5]黄成光，高术峰.做好“1234”着力推进农村宅基地制度改革[J].河南农业，2022，（34）：7-8.

[6]黄耿志，李郇，张文忠，等.高质量发展转型背景下的中国城市更新：挑战与路径[J].自然资源学报，2025，40（01）：19.

作者简介：吴冰鑫（1986 年 2 月）女，汉族，人，经济师，建筑与房地产经济专业。