Z 区城市地下空间开发利用策略研究

前言

党的十九大以来，高质量发展理念逐渐深入人心，相应对城市建设高质量发展提出了更新要求。2024 年，自然资源部印发《关于探索推进城市地下空间开发利用的指导意见》，明确提出了统筹推进城市地下空间合理开发利用，充分挖掘地下空间资源潜力，提高土地要素配置的精准性和利用效率，使优势地区有更大发展空间，增强城市综合承载能力，促进经济社会高质量发展。地下空间的开发利用对推进高质量发展具有显著作用，可以加快扭转传统扩张式城市建设模式，帮助城市摆脱无序式摊大饼的路径依赖。因此本文的研究以 Z 区地下空间为对象，尝试梳理了当前存在的问题和未来优化的措施，期望可以为全区城市建设的高质量发展提供参考。

1 城市地下空间开发利用现状

本文所述利用现状主要围绕Z区中心城区现有地下空间展开探讨。Z区纳入M市国土空间总体规划中心城区面积为 41.67 平方千米，主要涉及花荄镇、界牌镇部分区域。近年来，Z区积极响应上级城市地下空间发展战略，一方面在国土空间总体规划文本中明确未来地下空间利用目标及近远期规划战略，另一方面在规划审批管理过程中重视地下空间的集约化和复合化利用，加快推进了绵安第二快速通道及地下综合管廊项目建设、安州东辰学校北侧绿地开发地下停车场建设及第三污水处理厂首宗地下空间建设用地使用权出让项目建设。结合现有数据，Z区城市地下空间开发规模约 84万平方米（含已批在建、未建项目），办理产权登记约 25 万平方米。

由发展逻辑看，Z区城市地下空间建设从最初建筑的地下人防，到住宅、公共建筑地下人防及停车配建，再到商业功能植入，进而探索地下空间综合利用，整体呈现出单一向复合利用、表层向浅层利用、自用向公共服务的转变趋势。总体而言，Z区城市地下空间开发具有一定基础，基本符合社会经济发展水平，虽与其他两个市辖区相比存在一些差距，但未来探索发展潜力巨大，科学规划并合理开发地下空间，无疑对全区城市化进程推动具有重要意义。

2 地下空间开发利用问题

2.1 潜力挖掘不足、专项规划缺失

Z区城市地下空间以浅层开发为主，人均地下空间面积较低且开发功能单一，与全国同等级区县水平相比存在不小差距。国土空间总体规划中虽有对地下空间开发利用的宏观安排，但未编制城市地下空间开发利用专项规划，缺乏对全区地下空间资源的综合性和适用性评估，缺乏地上地下空间与城市发展、产业规划、用地布局和交通线路的整体性系统性结合，难以统筹协调地上地下功能并引导集约化建设开发。

2.2 部门管理多头、协同建设困难

城市地下空间开发利用涉及发改、公安、自然资源、生态环境、城乡建设、交通运输、综合执法、消防救援等多个政府部门协同管理，甚至一定程度影响区域营商环境建设，进而决定社会资本投向。鉴于部门职责明确度、各方利益协调度与地下空间开发利用效果的发挥直接正向关联，多头管理、无人管理、主体责任不明确等痼疾必然给城市地下空间的开发利用建设和日常安全运维带来挑战。

2.3 开发成本高昂、地方财力有限

受地质条件影响，地下空间开发难度与开发深度呈正相关联系，且地下空间开发还需满足安全、人防、消防、排涝、环保等多方面要求，地下仓储或商业等设施的开发建设整体成本较高，无足够高的投资汇报则难以吸引社会资本方参与建设。当前，Z区城市现状地下空间功能仍以人防和停车为主，可用于公共服务的地下空间利用项目多依赖上级补助或债券资金，区级财政资金独立支持建设的总体较少。

3 地下空间开发利用策略

3.1 强规划引领，完善地下空间开发利用规划体系

构建总规-专规-地块详细规划三级规划体系。宏观层面依托现有国土空间总体规划，中观层面编制城市地下空间开发利用专项规划，微观层面聚焦重点区域编制地块详细规划。总体规划明确地下空间目标、原则及近远期战略性安排；专项规划基于全区地下空间资源的综合性和适用性评估成果，基于地上地下空间与城市发展、产业规划、用地布局和交通线路的整体性系统性考量，侧重对地上地下功能进行统筹协调以及对地下空间建设项目计划进行明确；地块详细规划基于专项规划的研究结论，是将专项规划要求传导落实到地块的具体管控指针，重点对地下空间集约化建设开发进行科学引导。

3.2 强协同管理，健全地下空间开发利用机制

结合 Z 区实际，制定科学的地下空间开发体系，包括公共投资、社会资本参与、技术引进等；制定出台城市地下空间开发利用管理办法，明确地下空间的定义和类型，明确地下空间建设的准入要求、供应方式、地价支持及产权管理政策，在厘清地下空间开发利用监管主体的基础上，明确发改、公安、自然资源、生态环境、城乡建设、交通运输、综合执法、消防救援等多个政府部门的监管职责，同时建立多部门协同的综合协调机构和机制。总之，开发体系及管理办法的制定是为了更好守住空间资源发展的底线，能够有效促进地下空间的科学有序开发建设利用。

3.3 强借鉴学习，走出地下空间开发利用的 Z 区节奏

国内外城市地下空间开发研究经验较为丰富，就近可以借鉴以大量老旧城区改造为契机推动地下开发的广州经验和为缓解密集人口压力引导地下开发的上海经验。同时，在招引社会资本进驻地下空间开发利用项目时，应充分考量全区综合实力，结合适当的激励政策制定和运管模式创新，充分提高地下空间的使用效益和投资回报。总之，城市发展自有节奏，找准Z 区城市地下空间开发利用的差异化诱导因素，理性研判全区可利用资源，再顺应城市发展形势走出适合 Z 区的地下空间开发利用节奏。

结语

地下空间的开发利用对城市高质量发展至关重要，Z区城市地下空间开发利用的关键在于如何利用现有资源条件，如何优化空间利用结构以及如何加强空间使用强度。文本作者也将在今后的工作中持续关注地下空间开发利用领域的研究成果和发展动向。

参考文献

[1]张杰,童本勤. 淮安市中心城区地下空间开发利用策略研究[J].建筑与文化,2025,(07):101-102.DOI:10.19875/j.cnki.jzywh.2025.07.033.

[2]龙浩瑜,陈焰明,郭瑞. 城市地下空间开发利用初步研究与应用浅析[J].新型城镇化,2025,(07):52-55.

[3]王涛,马亮. 中小城市住房地下空间开发与利用——以赣州市为例[J].住宅与房地产,2024,(30):95-97.

[4]易荣,刘俊卿. 我国城市地下空间开发利用存在的问题及应对建议[J].新华智库研究,2024,(03):68-71.

[5]钱昊,何耀淳. 上海市地下空间开发利用现状、问题与应对策略[J].地下空间与工程学报,2024,20(S1):25-32.DOI:10.20174/j.JUSE.2024.S1.04.

[6]刘佳妹,程凯.中小城市地下空间开发利用探索——以长治市地下空间开发为例[C]//北京力学会.北京力学会第二十八届学术年会论文集（下）.中国矿业大学(北京);,2022:630-635.DOI:10.26914/c.cnkihy.2022.001708.

[7]朱合华,丁文其,乔亚飞,等. 简析我国城市地下空间开发利用的问题与挑战[J].地学前缘,2019,26(03):22-31.DOI:10.13745/j.esf.sf.2019.4.19.