军事管制的立法设想

摘  要：军事管制在我国具有一定的历史性，但其在概念上不简单等同于戒严。加强军事管制立法，具有弥补当前军事管制领域的法律缺位、为部队在军事管制时期处理矛盾冲突提供法律保障、满足军事管制时期法律战开展需要的重要意义。军事管制立法，要通过《宪法》从根本法的层面对军事管制予以明确，制定《军事管制法》明确军事管制的条件、程序和执行等基本事项，而后通过配套法规、规章明确具体细则。

关键词：军事管制；历史性；立法

从当前世界军事安全形势看，总体上国际关系仍处于和平状态。但由于历史遗留问题、国家之间经济利益冲突等多种原因，影响国家之间关系的不稳定因素愈发增多，大小规模的武装冲突此起彼伏，如俄乌冲突、巴以冲突、朝鲜半岛问题、南海问题等等。在特殊时期实行军事管制，对于有效地应对战争时期的非常紧急情况，严防内外敌对势力和恐怖组织的破坏，确保国家安全和社会稳定具有重要意义。当前关于军事管制，我国现有生效的法律规范中并无相关规定。因此，研究加强军事管制立法的建设，塑造健全的军事管制法规体系，对于在可能的非常紧急情况中取得积极的应对效果具有重要意义。

一、军事管制在我国具有历史性

军事管制在我国具有一定的历史基础，解放前后以及“文化大革命”期间，国家都曾在局部地区实行过军事管制。

一是在解放初期，为了消灭国民党反动派的残余势力，巩固并保卫新生的人民政权。在《中国人民政治协商会议共同纲领》[[[] 《中国人民政治协商会议共同纲领》第十四条：“凡人民解放军初解放的地方，应一律实行军事管制，取消国民党反动政权机关，由中央人民政府或前线军政机关委托人员组织军事管制委员会和地方人民政府，领导人民建立革命秩序，镇压反革命活动，并在条件许可时，召开各界人民代表会议。”]]中明确规定，在解放军初解放的地方，一律实行军事管制。这是解放初期，我国在具有宪法性的文件中明确军事管制相关规定。此次实行的军事管制，是由中央决定组织的军事管制委员会与地方政府一道接管人民解放军初解放地方的一切。

二是在“文化大革命”期间，社会秩序遭到严重破坏。为了稳定国家政治法律建设的方方面面，1967年1月，中共中央发出了《关于广播电台问题的通知》，该通知明确规定：革命群众同那些控制广播电台的走资本主义道路当权派进行斗争的广播电台，一律由当地人民解放军实行军事管制。此次军事管制是在没有发生战争的特殊情况下实施的，国家政权因人民内部矛盾和敌我矛盾交织遭受严重破坏，国家机关基本处于瘫痪的情况下，决定由军队领导和管理。

当前，随着我国综合实力的提升以及国际地位的提高，作为在国际上具有重要影响力的国家，中国也面临着一系列来自内外敌对势力和恐怖组织的威胁和挑战，特别是近年来，台海局势风云激荡，如同紧绷的弦，一触即发。一旦战争爆发，内外敌对势力和恐怖组织必然利用各种方式和手段试图破坏我基础设施、扰乱我社会秩序、造成民众恐慌，最终影响国家政权安全和社会稳定。既然军事管制在我国具有一定的历史性和实践可行性。我们可以借鉴解放前后以及“文化大革命”期间实行的军事管制，结合我国可能面临的安全形势，加强军事管制立法的研究与建设，以应对未来可能发生的影响政权安全和社会稳定的非常紧急情况。

二、军事管制不能简单等同于戒严

实践中，很多人认为军事管制就是法律上的“戒严”，但二者其实具有一定的差异。从我国法律规定看，目前我国生效的法律法规中并没有关于军事管制的表述，因此军事管制严格来说并不是一个法律概念。而“戒严”在我国是一个明确的法律概念。

从二者适用的条件看，根据《戒严法》第二条[[[] 《戒严法》第二条：“在发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的紧急状态时，国家可以决定实行戒严。”]]的规定，决定实行戒严的条件主要是指政治性的动乱、暴乱或者严重骚乱，并没有包括战争（国际战争和国内战争）。结合我国军事管制的立法和实践，军事管制是指国家在发生战争或非常紧急情况下实施的。

从军事机关与国家机关的关系看，在戒严状态下，军事机关协助国家机关维护社会治安秩序，以保证国家机关权力的正常运行。根据《戒严法》第八条[[[] 《戒严法》第八条：“戒严任务由人民警察、人民武装警察执行；必要时，国务院可以向中央军事委员会提出，由中央军事委员会决定派出人民解放军协助执行戒严任务。”]]的规定，戒严期间，正常的国家行政机关和司法机关仍可有效运转，军事机关发挥的是协助作用。而实施军事管制期间，届时特定地区的一切权力将由军事管制机构接管，地方行政机构也只能处于辅助地位。一旦国家宣布在该地区实施军事管制，一切都将服务于军事斗争行动，公民的私权利将暂时服从于国家公权力的战时需求。

由此，军事管制与戒严的内涵并不相同，不可将二者混为一谈，更不可将《戒严法》的相关规定适用于军事管制。

三、军事管制立法意义重大

（一）军事管制立法可弥补当前军事管制领域的法律缺位

战时社会是动乱而无序的，国家实行军事管制的目的主要是维护政权稳固，恢复社会秩序，减少我方损失。想要由无序走向有序，确保政权安全、社会稳定有序运行。一个重要的基础就是良法的颁布与实施。而目前，我国现行法律法规中没有关于军事管制的规定，这给部队遂行军事管制任务带来一定的困难。

随着民众法律意识的提升，实施军事管制如果“于法无据”，将会引发民众对国家管理的矛盾，同时给外界敌对势力攻击我政权稳定提供可乘之机。完善军事管制相关法律规定，可以有效弥补当前军事管制领域的法律缺位，不仅体现着我国法治建设的状态水平，也是依法治军的内在要求。

（二）军事管制立法为部队在军事管制时期处理矛盾冲突提供法律保障

部队在遂行军事管制任务时既会面临敌我矛盾，也会面临我我之间的利益冲突。因矛盾、冲突不同，处理方式方法也各有差异，而战时这些敌我矛盾、我我之间的利益冲突会交织在一起，我我之间的利益冲突还可能由于其他因素的影响发生性质上的转变，转变为敌我之间的矛盾。因此，在军事管制时期，如何依法处理这些矛盾和冲突，应对利益冲突的转变，需要通过法律规定的形式予以明确，为部队在军事管制时期依法处理矛盾冲突提供法律支撑和保障。

（三）军事管制立法是开展法律战的内在要求

随着国家整体法治建设水平和社会民众法治意识的不断提升，部队依法遂行任务的合法性和正义性也越来越受到关注，法律战也成为现代军事行动中重要的政治工作手段。国家在实施军事管制时，部队是处于非正常社会秩序状态下遂行任务，这并不部队为完成任务要求，在采取相应措施时可以超越现有法律的规定。军事管制期间，不仅会涉及国家内部矛盾还有可能涉及外部敌我矛盾，部队遂行任务可能会面临国际舆论和社会舆论的质疑。军事管制立法可以为国家在战时实施军事管制提供法理上的支撑，智力上的支持，使我方的行为占据法理优势，有效规避法律风险，增强战争的合法性、正义性，营造于我有利的国际国内舆论环境。

四、军事管制立法的几点设想

关于军事管制立法的形式与内容，本文有以下几点设想：

（一）在《宪法》中明确军事管制的相关规定

军事管制涉及国家政权安全和制度稳定，因此在《宪法》中明确军事管制的适用时机、决定实施主体等，从根本法的层面对军事管制予以明确，为战时军事管制的依法实施提供最高的法律效力保障。如可以在《宪法》中明确：“当国家处于战时状态，不实行军事管制不足以维护社会秩序、保护人民的生命、财产安全时，国家可以决定在特定地区实施军事管制。国家武装力量执行军事管制任务，依照有关法律、法规和中央军事委员会的规定执行。”通过委任性的规范，为后续其他法律、法规的制定预留立法空间，避免重复立法和立法冲突。

（二）制定《军事管制法》

由于军事管制涉及一系列的问题，军事管制的目的、适用的时机、适用的基本原则、实施的主体、实施的程序、法律监督等。因此，有必要制定专门的《军事管制法》，将上述问题予以明确。

1.军事管制的条件

对于实施军事管制的条件，从世界实施军事管制的国家看，他们立法时基本都将战争、内乱等定为实施军事管制的条件。基于此，我国在制定《军事管制法》时，可以与《宪法》中的表述一致，即“当国家处于战时状态，不实行军事管制不足以维护社会秩序、保护人民的生命、财产安全时，国家可以决定在特定地区实施军事管制。”这里的“战时”状态就是《刑法》中明确的“战时”。

参考文献：

[1]申利莎.论中共在接管城市中的军事管制制度[J].西昌学院学报，2015.06.

[2]周益锋.军队参与战时社会治理问题研究[J]中共南昌市委党校学报，2024.06.