浅析浦东新区土地收储现状、挑战与对策

摘  要：三十多年来，在政策法规、实施流程和成效方面，浦东新区土地收储取得了较大发展和进步，但仍面临着土地资源稀缺、利益协调困难、收储成本上升和法律法规不完善等挑战。针对这些问题，提出完善法律法规、创新收储模式、优化利益分配机制和加强数字化建设等应对策略和措施，以期一方面为浦东新区土地收储工作的优化提供参考，另一方面也为其他地区的土地收储工作提供了有益借鉴，对推动我国土地管理制度的不断完善具有重要意义。

关键词：浦东新区;土地收储;稀缺;法律;创新;现状;挑战;数字化;对策

0 引言

在浦东新区三十多年改革开放发展历程中，土地收储作为新区政府调控土地市场、优化土地资源配置的重要手段，扮演了关键角色。进入新时代，浦东新区作为中国改革开放的前沿阵地和上海建设国际金融中心、航运中心的核心功能区，合理配置和高效利用其土地资源对区域经济社会发展仍具有重要意义。然而随着新区多年持续开发开放，土地资源日益稀缺1，土地收储工作面临着新的历史机遇与挑战。

在概要性介绍浦东新区当前土地收储现状的前提下，本文探讨了土地收储所面临的挑战和困难，并提出相对应的对应策略，为推动浦东新区未来高效率、高质量收储土地资源作参考和支撑。

1 浦东新区土地收储现状概述

自1990年开发、开放以来，浦东新区土地收储工作经历了从无到有、从小到大的发展过程，并取一系列成绩。

（1） 政策法规发展

在国家土地管理法律法规框架下，浦东新区结合本地实际，从1990年的《上海市浦东新区土地管理若干规定》开始，几十年来制定、健全和完善一系列地方性法规和政策文件，政策和法规向深、向细、向全发展，如近年来出台了《浦东新区生态空间保护利用若干规定》、《浦东新区促进存量产业用地提质增效若干规定》等专项法规。这些政策法规明确了土地收储的范围、程序、补偿标准等关键要素，规范了土地收储行为，保障了各方利益，为土地收储工作提供了制度保障。

（2） 实施流程建设

在流程方面，几十年来浦东新区已经建立了较为完善的土地收储工作机制。形成了包括前期调研、规划编制、征收补偿、土地整理、土地供应和后续监管等工作程序在内的一整套操作流程。在征收补偿环节，浦东新区积极探索市场化补偿机制，引入第三方收储价格评估机构，并依据《上海市征收集体土地房屋补偿评估管理规定》、《上海市征收集体土地补偿标准（2024）》等政策，提高了补偿的公平性和透明度。

（3） 体制建设方面

为提升收储效能，进一步优化调整土地收储体制，浦东新区2024年整合土地储备、房屋征收、土地征收的管理职能，将原土地储备中心、原房屋征收事务中心和原土地事务中心集体土地相关职能合并成一个机构—浦东新区房屋土地征收中心（土地储备中心）。旨在做好业务整合、职能融合，压缩跨部门的业务流程，降低跨部门的协调成本，切实提升征储的工作效率。

（4） 收储成绩情况

浦东新区土体收储一直处于较大规模，如表1所列。受需求、新区土地资源规模等因素影响，近几年来浦东新区土地收储体量位居本市第一。

注：表中数据来源于上海市政府主动公开文件，如《关于同意浦东新区2023年度国土资源利用计划方案的批复》、《关于同意浦东新区2024年度国土资源利用计划方案的批复》等。

通过大规模收储土地，不仅有效调控了浦东新区土地市场，确保了用地需求，还为产业结构优化与升级提供了助动力，例如，陆家嘴贸易区、张江高科技园区、上海东站、浦东国际机场三期等重点功能区的建设，都离不开这些年来的高效收储土地工作。

2 浦东新区土地收储面临的挑战和困难

尽管长期以来浦东新区的土地收储工作取得了较大成效，但随着区域发展的深入与推进，土地收储难度越来大，挑战性越来越强。

（1） 土地资源稀缺

整体而言浦东新区土地资源较为稀缺，核心区域极其稀缺，如世博滨江、陆家嘴、张江科学城等区域，经过30多年的开发建设，可供收储的土地资源急剧减少，剩余空间情况复杂2-3，极大地增加了收储难度，同时也增大收储成本。

（2） 利益协调难度增大

土地收储涉及政府、土地被拆迁方、土地受让方等多方利益，往往各方的诉求差异较大，尤其在补偿标准、安置方案等方面。传统的收储模式已经不适用，法制化、科学化、合理化的收储模式成为社会发展的主要方向。

（3） 收储成本持续上升

随着浦东新区土地资源的不断减少，以及收储补偿、安置、土地整理、配套基础设施等费用支出增加，导致土地收储综合成本大幅度上升。仅2025年浦东新区征地和拆迁补偿支出预算就多大283.06亿元，占2024年财政收入的22.8%（浦东新区2024年财政收入为1238.2亿元），给浦东新区政府财政带来巨大压力。

（4） 法律法规体系仍需完善

虽然国家和上海市层面已经出台了一系列土地收储相关法律法规，但在实际操作中仍存在一些模糊地带和制度空白。例如，对于集体经营性建设用地入市、土地收储中的公共利益界定等问题，现有法律法规尚未做出明确规定。浦东新区2024年7月1日印发《浦东新区农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理实施细则》，旨在进一步清晰界定模糊地带，提升土地收储工作的规范性和效率。然而，随着收储工作的深入，会有越来越多的新问题，需要不断完善土地收储法律法规体系。

3 优化浦东新区土地收储的对策

面对上述各种挑战，浦东新区需要采取系统性、针对性策略和措施来优化、调整现有土地收储工作模式。

（1） 探索灵活的土地收储模式

研究、探索并尝试多元化、高灵活度的土地收储方式，如：

① 引入市场化机制、建立土地整备制度等

借鉴外地成功的市场化机制实践经验，探索采取整体规划、统一开发的方式，建立土地整备单元制度，提高土地收储效率。

② 探索建立土地收储基金

吸引社会资本参与土地收储，缓解浦东新区政府财政压力。

（2） 优化与调整利益分配机制

不断完善土地收储补偿标准，建立动态利益分配调整机制，保障补偿标准与市场价值相匹配4-5，避免引发一些列社会矛盾。参照《浦东新区农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理实施细则》、《浦东新区关于进一步加强农村土地使用管理的指导意见》等政策，探索引入更多、更全面的土地增值收益分享机制，提升土地被拆迁方配合收储的意愿，让不同类型的土地被拆迁者分享土地增值收益，提高其配合土地收储的积极性。

（3） 完善法律法规体系

结合自身实际，浦东新区制定和完善操作性和可行性更强的实施细则，尤其需要清晰明确集体土地收储、公共利益界定等。

（4） 加强数字化建设

能有则用大数据、人工智能、物联网等新时代新技术，创建土地收储智慧化、智能化管理平台。在全面整合土地资源、规划、权属等多方信息的基础上，打破“信息孤岛”，实现数智化、智能化管理土地收储的全过程，提升土地收储工作效率和透明度，还能为决策提供更加精准的数据支持。

4 结论与展望

在概要性介绍浦东新区土地收储政策法规发展、实施流程方面、体制建设方面和收储成绩等现状基础上，本文简要地分析与探讨了浦东新区土地收储所面临的土地资源稀缺、利益协调难度增大、收储成本持续上升和法律法规体系仍需完善挑战和困难，并提出了探索灵活多元的土地收储模式、优化与调整利益分配机制、完善法律法规体系和加强数字化建设等举措。

这些应对策略和措施将有助于浦东新区进一步完善土地收储机制，大幅度提高土地资源配置效率，为浦东新区发展的二次腾飞提供强有力的支撑。

参考文献

[1]吕悦.资源紧约束下大都市土地资源要素配置机制研究[J].上海国土资源，2020，41（04）：9-13.

[2]罗翔，赖志勇，薛友谊.大都市近郊存量工业用地再利用探索——以浦东新区康桥镇为例[J].上海国土资源，2020，41（02）：19-23.

[3]夏琴.基于空间生产的国家级新区时空演化研究[D].重庆大学，2021.

[4]黄建军.政府土地储备过程中出让收益分配政策研究——以上海浦东新区为例[D].贵州大学，2016.

[5]何芳，王小川，张皓.基于Bootstrap与神经网络模型的浦东新区土地收储增值收益分配研究[J].管理评论，2015，27（12）：57-64.

作者简介：包婕，1980年11月生，浙江奉化，本科，助理工程师，主要从事土地项目收储、地块项目出让和管理工作。