建设工程领域安全管理体系构建

一、 引言：系统思维下的现代工程安全管理

当前我国工程建设规模持续扩大，技术复杂度不断提高，新型建筑工业化与智能建造加速推进，安全管理工作面临着前所未有的系统性挑战。传统“头痛医头、脚痛医脚”的碎片化安全管理模式已难以适应新发展阶段的要求，亟需构建从国家战略层面到企业执行层面，再到项目一线操作层的全方位、多层次安全管理体系。

二、 安全的正确认识：超越传统范

2.1 国家安全维度的系统性认知

根据《中华人民共和国国家安全法》，对国家安全的定义突破了传统安全观局限于军事与政治领域的认知框架，构建了涵盖11 个领域的综合性安全体系。在建设工程领域，这一安全理念要求我们必须认识到：

1）重大基础设施项目：直接关系国家经济命脉与战略资源安全，其建设过程与运行状态具有显著的国家安全属性；

2）工程建设数据安全：涉及地理空间信息、关键技术参数、防护工程设计等敏感内容，已成为信息安全的重要组成部分；

3）施工过程的社会影响：如生态保护、社区稳定、民生保障等，是社会安全维度的直接体现。

2.2 企业可持续发展的安全基础

对企业而言，建设工程单位的安全绩效直接影响其市场信誉、融资能力、人才吸引力与长期盈利能力。现代安全管理已从传统的“事故应对型”转向“风险预见型”，强调全流程预防性控制：

1）前端风险评估：项目规划阶段即开展系统性风险识别

2）过程动态监测：施工过程中运用物联网、大数据技术实时监控风险因素变化；

3）后效循环优化：竣工后通过安全绩效回溯改进后续项目管理体系。

2.3 人员安全的核心价值

在项目一线，对人员安全要求超越简单的“不出事故”标准，向职业健康全周期保护延伸，涵盖物理环境安全、健康危害防控、心理健康支持三个方面。

三、国家安全管理标准解读：法治框架与核心制度

3.1 国家安全审查监管制度

《国家安全法》第四章第四节专门规定了国家安全审查监管制度。在实践中，国家安全审查并非简单的行政许可，而是贯穿项目规划、设计、施工、验收全过程的持续监管活动。

包含三个关键实施机制：

1）审查对象：包括外商投资工程、关键技术与设备引进、重大基础设施项目等；

）权责分配：中央部门制定审查标准并监督执行，省、自治区、直辖市负责本行政

3）程序规范：采用跨部门会商机制，结合专业机构风险评估，形成审查结论并监督整改。

3.2 风险预防与评估机制

《国家安全法》第 55-58 条确立了风险预防、评估和预警制度，要求“定期开展各领域国家安全风险调查评估”。在建设工程领域具体体现为：

1）风险评估周期：重大项目实行“一项目一评估”，国家级工程每五年滚动评估

2）评估内容：从战略安全风险、技术安全风险、供应链风险、社会韧性风险、预警分级响应五个方面进行细化评估。

3.3 危机管控与应急处置制度

针对重大安全危机，《国家安全法》第五节规定了“统一领导、协同联动、有序高效”的国家安全危机管控制度，其运作特点包括：

1）分级响应机制：分别由中央、省级或项目级启动响应；

2）权限法定原则：紧急状态、战争状态等特别措施需严格按法定权限决

3）比例原则：管控措施须“与危害性质、程度和范围相适应”，并在有多种措施选择时选择“最大程度保护公民、组织权益的措施”。

在建设工程领域，危机管控要求项目建立“情景构建式应急预案”，优先保障采取有效的人员撤离措施，避免重大伤亡。

四、工程领域相关安全法律解读：核心原则与链条体系

工程建设领域安全生产已形成“风险预控+隐患治理+应急兜底+信用监管”的全链条体系。企业需重点落实双重预防机制，强化动态风险管控，保障本质安全。

4.1 法律依据

1）《安全生产法》（2021 修订）：确立“安全第一、预防为主、综合治理”方针，明确全员安全生产责任制和风险分级管控、隐患排查治理双重预防机制。

2）《建设工程安全生产管理条例》：细化建设、施工、监理等各方责任，要求施工单位具备资质、设立专职安全管理机构，建设单位需保障安全投入和合理工期。

4.2 核心原则

1）“三个必须管”：管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全。

2）动态风险管控：要求企业每年至少开展1 次全面风险辨识，对重大风险单独建档并制定专项应急预案。

4.3 风险分级管控和隐患排查治理机制解读

风险分级管控和隐患排查治理双机制是企业安全生产管理的基石和核心方法论

1）风险分级管控是“防未然”的“两道防火墙”：

（1）第一道防火墙：通过辨识评估风险，采取管控措施，预防风险演变成隐患

（2）第二道防火墙：风险管控措施本身（如操作规程、检查制度）就是隐患排查的重要依据和内容。首先要查风险管控措施是否落实到位、有效。

2）隐患排查治理是“治已病”的“扫雷行动”：

（1）主动查找已经存在的隐患（即失控的风险点）

（2）补救风险管控的漏洞或失效，消除已经存在的危险状态和行为。

（3）隐患排查的结果反馈驱动风险分级管控的更新和完善。

3）风险分级管控和隐患排查治理二者是相辅相成、动态关联、一体双翼的关系：

（1）风险分级管控是隐患排查治理的基础、前提和方向指引。

（2）隐患排查治理是风险分级管控的补充、验证和效果检验。

（3）共同构成预防事故的两道动态管理的防线，形成PDCA 闭环。

4.4 应急兜底：应急救援预案体系构建

应急救援预案体系是应对突发事件的核心工具。该体系通过情景构建→能力评估→预案编制→演练优化的闭环管理，实现从"被动响应"到"主动准备"的转变。

1）体系架构模型：金字塔结构模型（1）顶层：总体预案；

（2）中层：专项预案（四大类26 类突发事件）；

（3）底层：现场处置方案。

2）核心内容规范

（1）指挥系统设计：分级授权机制（先到指挥原则与临机决断权限）

（2）处置流程优化：优化黄金4 小时响应处置。

（3）保障系统构建：通信、各项保障双冗余设计。

3）合规性的体系管理

（1）标准符合性：符合《应急预案编制导则》、满足《突发事件应对法》第17 条要求；

（2）备案管理：专家评审；每36 个月强制修订。

五、建设工程单位安全管理边界：权责体系与负面清

5.1 企业各层级安全管理职责

建设工程单位需构建“清晰的安全管理责任链”，形成以下权责配置框架：

1）集团决策层：承担安全战略与资源保障责任----制定企业安全文化政策与中长期安全规划；审批重大安全投入预算；编制安全管理体系框架；其他战略性安全保障资源。

2）分子公司管理层：履行安全管理体系实施与监督责任----分解集团安全目标并制定实施计划；构建跨部

门服务平台建设；以“服务一线”为导向；监督安全投入精准落地；组建专业安全督导团队（如飞行检查组）。3）项目执行层：落实风险控制与现场管理----组织班组安全晨会与专项培训；执行高风险作业许可管理；

管理劳务分包商安全行为；确保底层基础的数据真实性；强化项目一线的应急救援体系建设，提高应急能力。

5.2 负面清单：履职用权边界规范

为防止安全管理中的权力越位与责任缺位，国务院各部委及多地探索建立“负面清单”制度，为管理人员履职划出红线，明确政府各级行政部门安全管理履职的底线要求：

1）《市场准入负面清单（2025 年版）》：清单分为禁止和许可

2）某省级行政区针对工程建设领域腐败问题，制定负面清单

3）某市行政区住建局发布履职用权负面清单，杜绝“安全排查走过场”、“执法随意”、“对分管领域监管缺位、把关不严”。

六、项目一线安全管理的重点：风险防控与应急能力

6.1 风险预防与隐患排查双机制项目一线建立常态化风险防控机制：

1）风险动态辨识：采用JSA（工作安全分析）工具，对每道工序进行“步骤分解→风险识别→控制措施”

2）隐患闭环治理：建立“查-记-改-验”四步流程。

3）重点领域防控：针对事故高发环节强化管理，切实抓好安全稳定工作，把风险化解在萌芽状态。

6.2 应急管控与危机处置能力

项目现场必须具备第一时间响应能力，确保突发事件有序处置：

1）情景化应急预案：超越模板化文本，建立针对极端天气、地质灾害、技术事故、公共卫生事件、社会安全事件等分别建立情景化应急预案。

2）实战化应急演练：采用“双盲测试”（不预告时间、不预设场景）方式进行实战化预演。

3）应急资源网络：构建“1 小时救援圈”：以小至大建立“项目级→区域级→社会联动”救援

6.3 技术创新与智慧赋能

现代工程安全管理正经历数字化转型，项目一线需积极应用“BIM+GIS 融合平台、物联网监测网络、AI 智能分析”的先进数字化工具

七、企业组织架构改革与部门服务优化

7.1 国企改革深化下的组织架构调整

积极响应国家“十四五”国有企业改革深化提升行动要求企业组织架构适应新质生产力发展，将资源更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，以及前瞻性战略性新兴产业的改革目标，在组织架构调整方面持续深化：

1）董事会治理现代化：通过“引入外部独立董事、设立专业委员会、推行职业经理人制度”等建立权责一致的安全保障架构。

2）产业结构战略性调整：积极响应国家“推进国有资本‘三个集中’（向重要行业和关键领域集中、向前瞻性战略性产业集中、向产业链链长企业集中）”政策；积极拥抱新兴产业，形成与新质生产力相适应的生产关系，提升企业综合竞争能力。

3）创新机制深度变革：推行特色现代企业管理制度，以科技与传统融合促进组织创新，加快合作与产业链融通改革。

7.2 部门服务下沉与负面干预防控

1 ）服务一线的工作机制，企业职能部门需转变管理方式，从“管控型”向“赋能型”转变：

（1）搭建安全技术服务共享平台，成立企业专家库，搭建企业“智脑”；

（2）建立资源协同保障机制，企业集中采购技术服务，实现资（3）审批流程优化，推行“电子许可”制度，简化审批路径。

2） 负面干预防范机制：避免“外行指导内行”和“政出多门”问题，构建防护体系：

（1）权力运行透明化：建立领导干部干预项目记录报告制度，行为留痕，增加威慑力，避免权力滥用；企业内部各层级管理指令需附指令支撑文件，明确指令主责部门，其他部门如有额外指令必须通过主责部门确认。（2）履职保障制度化：制定不当越权履职追责机制，赋予基层对上评议权利，实施基层评议机关制度，定期对机关各部门工作进行反向评分，赋予考核比重。

（3）容错纠错科学化：建立企业级清单并定期更新，以区分“探索性失误”与“明知故犯”界限。对探索性失误，要有容错机制；对工作中的明知故犯性错误，予以坚决打击。

八、结语：构建安全、高效、韧性的建设工程管理体系

2025 年是国企改革深化提升行动收官之年，建设工程企业应以此为契机，将安全管理深度融入公司治理、战略规划与生产经营全过程，通过构建更加科学的安全治理体系，为“中国建造”高质量发展筑牢生命线，为建设更高水平的平安中国贡献力量。未来安全管理将向预测式防控、韧性能力建设和人文关怀深化方向发展，最终实现国家安全、企业发展和个人福祉的有机统一。

参考文献

1.《中华人民共和国国家安全法》2015

2.《中华人民共和国安全生产法》（2021 年修订）

3. 西藏自治区纪委监委. 工程项目建设领域负面清单制度实践. 中央纪检监察报. 2024

4. 云溪区住建局. 党员干部履职用权正负面清单. 岳阳市云溪区政府. 2024

5. 国务院国资委. 地方国资国企改革发展会议文件. 2025

6. 中国企业联合会. 国企混改中治理机制创新研究. 2022

7. 刘兴国. 国有经济布局优化路径. 中国证券报. 2021

8. 国家安全法百问百答. 重庆市监局. 2025

9. 朱昌明. 地方国企重组整合趋势分析. 环球时报. 2025

10. 《市场准入负面清单（2025 年版）》：由国家发展改革委、商务部、市场监管总局于2025 年4 月16 日联合发布实施

11.《国家突发事件总体应急预案》

12.《突发事件应对法》

作者简介：张红光（1985-2-），男，汉，河南济源，大学本科，高级工程师，研究方向：建设工程安全管理。

张自军（1992-8-），男，汉，甘肃张掖，中级工程师，硕士，研究方向：安全。