对开发区城投公司转型与高质量发展的思考

前言

开发区是带动区域经济发展的引擎和建设现代化产业体系的主阵地，在推动战略性新兴产业融合集群发展、加快推动产业优化升级等方面肩负着重要的职责和使命。城投公司即城市建设投资公司，包含城发、城开、农投、旅投、乡投等类型，是全国各大城市政府投资融资平台，作为带有政府性质的特殊市场经营体，承担相应的政府职能，大多不具备市场化盈利能力。

城投公司作为开发区的重要抓手，聚焦公益性质的城市建设投资，以城市基础设施建设与提供公共服务为核心业务，在开发区经济的发展中长期扮演重要角色，在过去几十年间为我国城市化进程做出了突出贡献。然而，在当前复杂多变的市场环境下，随着中国房地产市场的深度调整与土地政策的持续演进，城投公司面临债务快速膨胀、自身造血能力不足、发展后劲较不足等一系列风险挑战，如何有效融资和市场化转型成为当前亟待解决的当务之急。

一、当前开发区城投公司面临的困难与挑战

当前开发区普遍面临着需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，如何破解土地、招商、化债难题，确立比较优势、打造核心竞争力成为重大课题。后疫情时代，随着土地红利的消失和市场化转型的需要，城投公司需要与大量民营企业、外资企业等市场主体在多个领域展开市场化竞争，竞争压力骤增。民营企业、外资企业通常在市场竞争中具有较强的灵活性和创新性，城投公司由于长期依赖政府资源和项目，在市场竞争环境中不占优势，具有客户资源少、市场份额小、体制机制不够灵活创新等诸多劣势。

（一）土地经济受挫

开发区对土地经济的依赖程度较高，据统计，2025 年前 5 个月，国有土地使用权出让收入 11281 亿元，同比下降 11.9% ，重点城市土地收入占财政比重已降至 10% 的低点。作为开发区主要收入来源，土地财政收入的大幅降低直接影响到开发区的财政收入，导致开发区在基础设施建设、城市更新等领域的投入能力大幅下降，进而引发开发区城投公司业务量大幅缩减，发展受到制约。

（二）市场化能力不足

长期以来，开发区城投公司主营业务以代建政府项目为主，在市场上的品牌力、知名度和影响力非常有限。随着政企分离的深入推进，城投公司在转型成为市场化经营主体之后，需要在短时间内开展市场化业务，并建立起市场认可度较高的品牌形象来吸引客户、合作伙伴和投资者等各类资源，对于大多数城投公司来说是一项无比艰巨的任务。

（三）业务模式单一

城投公司的主营业务以政府购买服务为主，主要集中在城市基础设施领域和民生领域，例如：代建市政道路、安置房、学校、医院等城市基础设施等，虽然为开发区城市发展做出了突出贡献，但同时具有投资金额大、回收周期长等特点，造成了城投公司业务模式单一、盈利水平低、资产负债率高、造血能力不足等诸多问题。

（四）运营管理能力不足

城投公司成立时间普遍较短，大多不具备完善的体制机制，在传统的政府项目代建过程中，往往执行政府的指令和要求，运营管理模式相对较为单一。在大运营时代，需要企业具备更加精益化、专业化的运营管理能力，包括：项目策划、成本管控、市场营销、客户服务等多个方面和领域。但城投公司普遍存在运营管理体系不完善、流程不规范、效率不够高等诸多问题，短期内难以满足市场化运营的要求，较难形成引领企业发展的独特企业文化。

（五）资产盘活难度大

城投公司的固定资产以闲置土地、房产、基础设施为主，多为存量资产。城投公司在市场化转型过程中，需要通过各种方式来盘活存量资产，提高资产运营效率。然而，由于资产产权不清、资产质量参差不齐、市场交易活跃度低等原因，资产盘活阻力重重，变现难度较大，无法及时为城投公司转型提供持续稳定的现金流，导致城投公司融资压力大。

二、开发区城投公司转型与高质量发展的举措

（一）市场化转型

城投公司的市场化转型是未来发展的必经之路，也是从源头缓解开发区债务压力的有效措施。自 2017 年起，我国政府就开始积极引导城投公司

转型发展。2025 年，中央鼓励城投公司向市场化投资主体转型，重点参与新基建、战略性新兴产业投资。城投公司可以通过产投、创投布局新兴产业，通过产业研究与赛道聚焦，实现从基建服务商到产业运营商的跨越。

（二）多元化转型

随着经济社会的不断发展，人民群众对城市服务的需求日益多样化和个性化，开发区基础设施逐渐饱和，只承担基础设施建设无法满足城投公司长期稳定运营，只有具备综合服务能力，才能满足经济社会发展的需要，为人民群众提供多样化、个性化的服务。城投公司可以从建设型向经营性转型，从单一业务向多元化转型，从单一建设主体向城市综合服务体转型，找准定位，围绕自身优势，从传统工程代建业务向上下游相关领域拓展，提升企业核心竞争力。可以整合公共服务、产业运营、资产管理等多元业务和各类资源，提供一站式城市综合服务，形成可持续的现金流模式。通过提高服务质效，降低运营成本，最终实现可持续发展。

（三）有效利用资本

在剥离城投公司政府性融资职能、强化地方债务化解的政策大背景下，城投公司可以对存量资产进行全面梳理盘点，并对资产进行分类，全面剥离公益性资产，有效剥离低消资产、无效资产。城投公司可以利用资产置换、资产转让、债务重组等手段，实现“短期变长期，高息变低息”，有效清理高息融资，降低融资成本。通过以债转股、股抵债等方式降低资产负债率，防范化解金融风险、财务风险。

（四）深化国企改革

开发区城投公司作为国有独资或国有控股企业，应当深入贯彻落实国家关于国有企业改革深化提升专项行动部署，聚焦主责主业优化产业布局，探索适合企业实际的改革路径。一是有效剥离非主业、非优势业务，聚焦主责主业、实现轻装上阵。二是对业务功能高度重叠的子公司进行重组整合，避免同业竞争、降低代理成本。三是治理亏损企业、处置僵尸企业，推动企业提质增效。四是实行“大部制、扁平化”运行机制，深化城投公司内部“六定”改革，即定机构、定职数、定员额、定机制、定薪酬，优化精简工作流程，提高运营效率。

（五）科技与数据驱动创新

长期以来，国家高度重视科技创新，技术和数据作为第四大、第五大生产要素，已成为新时代推动企业高质量发展的重要引擎。开发区城投公司应当积极响应国家号召，培育壮大新质生产力，由传统基建转向新领域、新产业、新赛道。可以通过参与智慧城市、数字政府项目建设，积累优质数据资源，通过对数据资源的挖掘和分析，充分释放数据资源价值，为城市规划、管理和服务提供决策支持，提升开发区治理水平和城市综合服务能力。同时，也可以通过数字化转型，优化企业业务流程、提升工作效率，为业务拓展和创新提供不竭动力。

（六）绿色低碳与产城融合

随着全球变暖持续加剧，人们对气候变化问题日益关注，绿色低碳已成为开发区经济发展的大势所趋。城投公司作为开发区建设和运营的重要力量，应当积极响应国家“双碳”目标，积极拓展风电、光伏、氢能等新能源，大力发展绿色经济、低碳经济、循环经济。同时推动产城融合，以产业园区为载体，将产业发展与城市建设有机结合，实现产业与城市的相互促进、协同发展。

三、前景展望

综上所述，开发区城投公司的机遇与挑战并存。城投公司的发展前景被普遍看好，将在未来城市建设和更新中发挥更加重要的角色。与此同时，城投公司面对的市场竞争和风险管理挑战同样不容忽视，需姚不断提高自身实力，积极应对未来各种不确定的风险和挑战，走出适合自身实际高质量发展的新路子。

2024 年 11 月 8 日，十四届全国人大常委会第十二次会议表决通过了关于批准《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》的决议，这套化债“组合拳”为开发区注入了一剂“强心剂”。展望“十五五”新阶段，城投公司既是地方债务风险化解的主力军，也是经济高质量发展的新引擎。在政策红利与改革深化的“双轮”驱动下，城投公司需要以市场化转型为路径，以多元化业务为抓手，构建绿色数字可持续的新发展模式，在“大运营时代”中破局而立，成为推动开发区经济社会高质量发展的中坚力量。